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答辩失权建构设想/鲍艳

作者:法律资料网 时间:2024-07-26 11:07:01  浏览:9168   来源:法律资料网
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答辩失权建构设想

中国人民大学法学院 鲍艳

中文摘要
答辩失权是民事诉讼中的一项特别制度,对保证诉讼公正和效益的实现有极为重要的意义。从各国的立法例来看,答辩失权大致有两种模式。尽管各国在具体的构建及立法的技巧等方面存在细微的不同,但将整个民事诉讼分为准备程序加上一次集中、连续的开庭已经成为一种世界性的立法潮流。多年的实践表明,答辩失权制度运行效果较为明显。在民事诉讼改革的今天,通过对各国相关立法进行分析探讨,并结合适合中国实际情况的法律制度,笔者提出建立一种不完全意义上的答辩失权制度,并建构相应的程序保障制度。以此充分发挥答辩失权制度的作用,更好的进行审判工作,赋予法律权威,公正,效率。


关键词:
答辩失权 辩论期日  

一.答辩失权概述
随着司法改革的深入,民事诉讼审前程序的重要性及其独立价值日益凸显。审前程序的一个重要功能就是固定、整理争点和证据,为此,我国已确立举证时限及证据失权制度,而与之相配套的答辩失权制度尚未确立,导致证据失权制度未能发挥其应有之功能。因此,建立答辩失权制度乃是当下审前程序改革的当务之急。
答辩失权主要是指法律明确规定诉讼中的一审被告和二审被上诉人在规定的期间内,因没有实施答辩行为而丧失以后的答辩权利。
答辩失权不是一种单一的规定或制度,而是民事诉讼理念和精神在诉讼制度中的体现,对保证诉讼公正和效益的实现有极为重要的意义。失权即原有权利的丧失。在民事诉讼中,有一系列的失权制度。民事诉讼中的失权是指当事人在诉讼中原本享有的诉讼权利因某种原因或事由的发生而丧失,一般来说,根据民事诉讼法的规定当事人享有某些权利的同时,也规定了这些权利行使和丧失的条件。法律上的任何权利的存在与行使都与实际生活相关联,都是有条件的,当实际的法律条件发生变化,失权的结果就自然会发生。诉讼是与时间和过程统一的,即所有诉讼权利的丧失均以时间的流逝即时限的届满为基本前提,因此从时间上看失权可以被认为是诉讼权利的时效。民事诉讼中的失权制度主要是为了提高诉讼效率,同时也考虑程序公正的必要性。这是因为,在诉讼过程中,由于当事人双方利益的对立性,其中一方当事人通过迟延诉讼可以获得诉讼上的利益或优势,比如在答辩时,出于诉讼策略和技巧的考虑,被告或其律师不提交答辩状,或者即使提交答辩状,也不明确提出答辩所依据的证据材料,以谋求在诉讼中规避法律或占有诉讼上的优势地位。因此,从失权制度的本质来看,失权制度反映了程序的正义性或诉讼的形式正义性,这与实体正义或实质正义显然不同。当今各国大多都有答辩失权制度,答辩失权的直接法律后果是法院将答辩的不作为视为被告承认原告的诉讼请求,判决原告的诉讼请求成立。
关于被告的答辩的性质,传统观点认为这是被告的权利,在任何时候都可以提出,但随着现代民事诉讼理念的完善,这种单纯的从保护被告的角度来配置民事诉讼权利的观点,已成为一种过时的、违背民事诉讼当事人权利平等原则内在要求的观点。 现在普遍的观点认为被告提交答辩状进行答辩既是被告的权利又是被告的责任,被告是不能放弃的。总的来说,确立答辩失权的价值基础在于程序的公正性、对话性、效率性和安定性以及诉讼平等,并也是诚实信用原则的要求。
尽管各国在民事诉讼具体制度的构建及立法的技巧等方面存在细微的不同,但将整个民事诉讼分为准备程序加上一次集中、连续的开庭已经成为一种世界性的立法潮流。无论属于英美法系还是大陆法系,均将争点的整理与缩减视为准备程序中极为重要的一环,为达此目的,各国都先后对本国以前的诉讼制度进行了改革,建立起了适合本国国情的答辩失权制度。多年的实践表明,答辩失权制度在上述各国运行效果较为明显,主要表现在:
第一,有利于案件的和解。当事人之所以发生纠纷,原因无论多么复杂,大都可概括为对事实或法律的认识不同,进入诉讼之后,通过当事人相互间的诉、答,双方争议的焦点得以凸现,加上随后的证据提交、法官心证的有限表明,在裁决前当事人已可以预测到裁判的可能性,从而权衡利弊,双方开始妥协,观点彼此接近,产生出和解的动力。美利坚民族一向被公认为是一个好诉的民族,但自1938年施行《美国联邦民事诉讼规则》后,当事人通过诉、答及其后的证据开示、审前会议,90%以上的案件都得以在庭前和解。在其它实施答辩失权、证据开示等相关诉讼制度的国家,其结果与美国均相类似。
第二,有利于提高审判效率。少数案件进入庭审程序后,由于已经过争点整理、证据开示等一系列准备,因而审判对象特定而具体,庭审紧凑而有效率,更利于法官发现真实和依法裁判,从而提升了裁判的质量。
第三,有利于实现司法公正。在诉讼过程中,由于当事人双方利益的对立性,其中一方当事人通过迟延诉讼可以获得诉讼上的利益或优势,比如在答辩时,出于诉讼策略和技巧的考虑,被告或其律师不提交答辩状,或者即使提交答辩状,也不明确提出答辩所依据的证据材料,以谋求在诉讼中规避法律或占有诉讼上的优势地位。与证据失效制度相配套,答辩失权促使当事人及时有效地提出答辩主张,使对方当事人掌握了解其立场和主张,有利于实现双方当事人的地位平等。
虽然各国的答辩失权制度在具体建构上有区别,但两大法系的民事诉讼制度中都直接或间接地规定了这一制度,而我国至今没有完整的规定,导致审判实践中大量存在着被告不应诉、不答辩或不作实质答辩的现象,以及当事人和律师对第一审审理不重视甚至漠视的情况。严重影响着审前整理集中争点,不利于追求审判公正和效率。因此,在民事诉讼改革的今天,我们有必要清醒地认识我国立法现状,并对法律之林中各国相关立法进行分析探讨,探寻一种适合中国实际情况的法律制度,充分发挥答辩失权制度的作用,更好的进行审判工作,赋予法律权威,公正,效率。

二.我国现今立法状况及其弊端
随着司法改革的深入,民事诉讼审前程序的重要性及其独立价值日益凸显。审前程序的一个重要功能就是固定、整理争点和证据,为进一步深化我国民事审判改革,克服证据“随时提出主义”之弊端,最高人民法院于2002年4月1日起开始实施的司法解释《关于民事诉讼证据的若干规定》(以下简称《规定》)确立了“证据适时提出主义”,从而建立了我国的证据失权制度。而答辩失权制度作为证据失权制度的配套实施措施,其建立和完善是证据失权制度发挥功效,实现“公正与效率”价值目标之关键。因为仅有证据的集中而没有争点的确定与整理,是很难直接向诉讼集中靠拢的,而且对当事人来说也是不公平的。因此只有构建我国的答辩失权制度,才能保障证据失权制度的有效实施,并实现其价值目标。
现行法律有关民事答辩制度方面的规定及其缺陷《民事诉讼法》第113条第1款规定:“人民法院应当在立案之日起5日内将起诉状副本发送被告,被告在收到之日起15日内提出答辩状。”该条第2款又规定:“被告提出答辩状的,人民法院应当在收到之日起5日内将答辩状副本发送给原告。被告不提出答辩状的,不影响人民法院审理。”该条第1款虽然规定了被告提出答辩状的时限,但没有明确规定被告在此期间不提出答辩的法律后果。而且从该条第2款后段的内容看,意味着被告即使不提出答辩状也不会影响被告今后进行答辩。因此,学者普遍认为“在我国现行的民事诉讼法中,被告答辩被设计成为任意性规定,成为一项单纯的诉讼权利。” 而《规定》第32条虽然指出:“被告应当在答辩期届满前提出书面答辩,阐明其对原告诉讼请求及所依据的事实和理由的意见”,但没有规定不在答辩期届满前提出书面答辩的法律后果,因此,并没有确立答辩失权制度,而仅仅是更强调答辩人有答辩的义务,被告不提出答辩状对其实体权利几乎没有什么影响;在庭审中,被告应该享有的诉讼权利并不因此受到任何限制,答辩显现在人们面前的依然只是权利的一面。
现行答辩制度随着民事审判方式改革的逐渐深入,已愈来愈不适应形势的要求,其缺陷在实践中表现得十分明显。主要有:
1.被告故意不提交答辩状,在庭审时对原告突然袭击,有违诉讼平等原则。民事诉讼是对立当事人之间的争讼,这种争讼关系的基础是民事实体法规定的双方当事人之间平等权利义务关系。反映在诉讼上双方的诉讼权利义务是平等的,换言之,当事人之间的平等性是民事诉讼得以进行的法律基础和社会基础 。作为法院必需注意到这一特点,并在审理过程中,在双方当事人的主张、举证、陈述、答辩等方面以及其他的程序事项上保证当事人双方有均等的机会进行攻击和防御。在民事诉讼中,法院将起诉状副本送达后,原告的诉讼请求及所依据的事实和理由便暴露无遗,被告由此充分准备了对付原告的办法,而此时如果被告不提出答辩状,故意隐瞒自己的观点和理由,这就在实质上剥夺了原告的庭前诉讼知情权,使原告难以做好庭审准备,双方的诉讼权利义务明显不对等,违背了诉讼权利平等原则的要求。
2.被告不提交答辩状将妨碍原告有效行使举证权,并无法杜绝诉讼突袭现象的发生。根据《规定》第34条规定要求,双方当事人均应在举证期限内提交证据,否则逾期将被视为放弃举证权利。但是如果被告在举证期限届满前不提出书面答辩,则原告无从知道被告的观点和主张,将导致原告提供证据“无的放矢”,难以有效举证。因为,原告在此次提供的证据,不仅是支持其主张的证据,同时还应是针对被告所提出的答辩主张而提供相应证据作为攻击与防御的方式与手段,而此时被告不答辩,原告攻击、防御被告的证据就难以有针对性地提出。同时原告还容易遭受被告的诉讼突袭。由于无答辩失权制度,被告可将原来应在答辩阶段提出的对原告的诉讼请求和其所依据的事实、理由进行的反驳放在庭审时运用,突击提出反驳证据(反驳证据是指一方当事人为证明其主张而提出证据时,对方当事人并不提出相反证据来否定一个所主张的事实,而是针对证据所存在的瑕疵,如:书证上的笔名为假,或物证是伪造的等等,指出其主张因证据有瑕疵而无法得到证明, 以此诉讼突袭手段将使原告所举证据处于效力不确定状态,使原告措手不及,在庭审中陷入被动。这一方面不利于敦促被告按期答辩,同时会陷入突袭答辩客观上对被告有利的诉讼怪圈。这对原告而言显失公平,也不符合现代诉讼精神。
3.被告不答辩,将使法官难以整理出双方当事人的争议焦点,从而导致诉讼拖延,降低庭审效率。由于被告可随意不提交答辩状,往往造成法官无法在庭审前归纳出双方争议的焦点。这样进入庭审后,要求法官在当事人宣读诉状与答辩状后立即归纳出争议的焦点,显然超出了一般人的认识和诉讼能力。因为焦点不明确,双方当事人在诉讼中的对抗性、针对性不强,庭审调查难以围绕实质内容进行,致使案件不得不多次开庭才能弄清争点,这必然造成诉讼的迟延。而如果从一个社会整体的审判活动来看,每个讼案的解决都要经过一个漫无休止的过程的话,那么整个社会的经济活动和生活秩序都将处于停滞或动乱状态,这样诉讼效益问题必将影响到诉讼价值及社会公众对司法程序本身的信赖程度和期望价值。可以说,“久长的裁判是恶的裁判,诉讼过分迟延等同于拒绝裁判。 诉讼拖延既造成了庭审效率的降低,而且也增加了当事人的讼累。
这些问题都暴露出我国诉讼制度存在着很大缺陷。诉讼制度的改革需要答辩失权制度的建立。然而,具体建构何种制度形式,仍需要研讨各国法律形式,选取一种适宜中国具体情况的制度。

三.答辩失权立法模式及立法背景分析
从各国的立法例来看,答辩失权大致有以下几种模式:
一是法院在案件受理后即确定当事人双方出庭的第一次期日到庭并提出答辩状,没有在第一次期日到庭或到庭后不提出答辩状的,丧失以后进行答辩的权利,这种立法例以日、奥为代表。其具体规定是,有管辖权的法院在案件受理后即确定当事人双方出庭的第一次期日,在第一次期日时,要求被告到庭并提出答辩状。没有在第一次期日到庭或到庭后不提出答辩状的,即丧失以后进行答辩的权利。《奥地利民事诉讼法》第243条规定,被告必须在第一次期日中对原告的起诉状提出相应的答辩状,如果在该期日没有提出答辩状的,被告将丧失抗辩权。 我国的近邻日本,其民事诉讼法经过1926年的修改后,七十多年一直没有大的变动,该法所确立的“一步到庭”的审判方式由于审理案件时间太长,费用太高,致使一般公民远离诉讼,往往用其他方式解决纠纷,民事诉讼法的利用率一向不高。经过日本学术界和司法实际工作者的五年多时间反复讨论,1996年6月日本国会正式通过新民事诉讼法。此次改革最重要的一项内容就是完善了争点和证据整理程序,并将口头辩论分为两个阶段,即争点和证据整理的准备阶段与集中询问证人和对当事人本人作为证人进行询问后作出判决的集中审判阶段,其目的在于当事人之间、当事人与法院之间真正明确了争点以后,进入法庭实质性审判。为保证该目的的实现,日本新民事诉讼法第139条规定:经提起诉讼,审判长应指定口头辩论期日,并传唤当事人。其159条进一步规定,在口头辩论期日里,当事人没有对对方的主张予以否定的,视为承认对方的主张。就被告而言,被告如果没有以原告的主张提出抗辩的,也视为被告承认原告的权利主张。在口头辩论期日当事人没有到庭的同样视为承认原告的主张。这当然也包括被告没有到庭时,视为被告承认原告的主张。这种立法例在答辩失权的处理上增加了被告到庭的前提,即把被告不到庭作为失权的要件之一。
二是答辩期间作为答辩权行使的法定要件,当法定的期间届满后,被告就丧失答辩的权利,而丧失答辩权的后果是法院直接承认一审原告或二审上诉人的权利主张和诉讼请求,这种立法例以英、美为代表。具体来说,它是确定答辩状提出的期间,当法定的答辩状提出期间届满后,被告就丧失了答辩的权利。答辩失权的直接后果是法院将答辩的不作为视为被告承认原告的诉讼请求,判决原告的诉讼请求成立,被告败诉。答辩失权所产生的这种严重法律后果必然促使被告在答辩期间提出答辩状。英国将民事审前程序依次分为传票令状的送达、诉答、证据开示及庭审指导四个阶段,其中的诉答阶段规定被告应针对原告的请求和事实主张作出答辩和驳斥,未作驳斥的视为默认,原告对此不需要举证。如被告不答辩,原告可依《民事诉讼规则》第十二章的规定取得缺席判决。 现行《美国联邦民事诉讼规则》将审前程序分为诉答(pleading)、证据开示(discovery)及审前会议(pretrial conference)三个阶段,该规则的第8条第4款就当事人的诉答规定:对必须回答的诉答文书中的事实主张,除关于损害赔偿的金额数的主张外,在应答诉答文书中如果没有加以否认,即视为自认。我国香港特别行政区民事诉讼制度则规定,被告人应当在收到令状的14天内提出答辩状(抗辩状),原告再针对被告的答辩状(抗辩状)在14日内提出答复书。如果被告没有在答辩期间提出答辩状时,原告可向法院的司法常务主任申请不应诉判决,以判决被告败诉。
法国的答辩失权制度的规定与英美等国家相类似,作为集中体现法国民事诉讼程序基本理念和特色的大审法院诉讼程序,将整个民事诉讼程序划分为事前程序和辩论程序两大阶段,事前程序由审前准备法官负责,由其“根据案件的性质、紧急程度与复杂性,随时确定案件审前准备所必要的期限”。法国新民事诉讼法第780条规定:如律师之一(法国是实行律师强制代理制度的国家)没有在规定的期限内完成各项诉讼行为,法官得依职权或者另一方当事人的请求,决定终结审前准备,将案件提交法庭。该法第783条同时规定:在终结审前准备的裁定作出之后,不得再行提交任何陈述准备书,也不得再行提交任何供辩论的文书、字据,否则,依职权宣告不予受理。根据上述规定,当事人在辩论程序中涉及的争点必须是经过事前程序整理的争点,否则法官将不容许当事人对某一争点进行辩论。
此外,德国原民事诉讼程序由于受到“统一口头审理”原则的支配,当事人可以在最后一次庭审结束前提出新的理由,直接导致了庭审的反复与漫长。1976年12月,德国通过了“简化修正案”修订了其民事诉讼法。修正案规定了当事人应承担勤勉处理诉讼的一般义务,其诉讼法第282条规定,案件起诉与抗辩的方式、证据的提交等等,应依据合理、细心的当事人标准,尽早在诉讼中提出;需经对方调查之后才能答复的新论点,必须在庭审之前的适当时间内提交法庭。未能及时提出或提交的新理由或新证据,如对它们的考虑将延误案件的解决,而且此类延误归因于严重疏忽,法院可以拒绝接受(296条第2款)。就被告的答辩,该法第331条第3款规定,如果被告没有将其抗辩的意向通知法院,法院就可根据原告的特别请求,缺席判决原告胜诉,这种请求可以作为起诉状的一部分提出。
从以上两种立法例的对比中我们不难发现,尽管各国在具体的构建及立法的技巧等方面存在细微的不同,但将整个民事诉讼分为准备程序加上一次集中、连续的开庭已经成为一种世界性的立法潮流。上述国家中无论属于英美法系还是大陆法系,均将争点的整理与缩减视为准备程序中极为重要的一环,为达此目的,各国都先后对本国以前的诉讼制度进行了改革,建立起了适合本国国情的答辩失权制度。

四.分析答辩失权制度在中国的可行性
1.英美法系答辩失权的建构背景不同于中国法律制度内涵。
其理由可以先从答辩失权在比较法上的位置来考察。
在英美法系民事诉讼中,答辩失权是一项不可或缺的制度安排。这一制度既内在于其特有的“对抗制”(adversary system)原理及诉讼文化,又与称为“trail”的庭审样式及其相关的程序结构有着密切的联系。当事人双方首先必须自己设法形成攻击防御的态势,才能获得法院的实质性审理。因此,原告原则上自行送达诉状,而被告则必须在规定的时间内给以回应。如果被告不做答辩,无论是从无须进行实质审理的诉讼应尽早终结的效率角度,还是出于必须迫使双方展开对抗才能使诉讼进入下一阶段的必要,都应该以“不应诉”(default,或译为“懈怠”)为由判决其败诉。在那里,“开庭审理”(trail)在制度上既不是做出败诉判决的必要前提,事实上绝大多数案件也都未经过此阶段,而在所谓“庭前程序”(pre-trail)中已告终结。这些特点均与英美民事诉讼的“陪审制”(jury)传统紧密相关。
与此相对,大陆法系民事诉讼的开庭审理(可称为“口头辩论期日”)则有其自身独特的制度内涵。一方面,可以多次进行的开庭审理并不以当事人双方自行形成攻击防御态势的“诉答”(英美法上称pleading)作为程序前提。另一方面,包含有败诉等实质内容的判决原理上都必须经过开庭审理才能够做出。尽管德国、日本、法国等主要大陆法系国家的民事诉讼现在都设置了较为完备的准备程序,但上述特点却没有改变。换言之,无论被告是否答辩,他只是在开庭时缺席才可能未经实质性审理而遭致败诉判决(只有德国民事诉讼的“书面准备程序”这种特殊情况下才出现了例外)。可以说,与英美法系民事诉讼中几乎不可能存在相对于“trail”而言的“缺席判决”一样,大陆法系民事诉讼的原理也很难允许有“不应诉判决”的位置。这一点与大陆法系的诉讼文化有别于英美的“对抗制”、法院从送达到准备程序都更深地介入当事人之间的攻击防御过程紧密相关。
可以看出,就应否引入答辩失权而言,我国民事诉讼的程序结构及制度背景都大异于英美法系而与大陆法系接近,答案只能是否定的。
2.英美式的“不应诉判决”来强制被告答辩,在我国民事诉讼的框架内存在着原理性、结构性的障碍。
在我国民事诉讼制度上,“公开审判”除“文革”中的短时期以外始终是一项宪法规定的基本原则。在此原则的指导下,即使是在改革开放及1982年最初的民事诉讼立法以前,民事司法实践中早已形成了“作出实体判决必须经过开庭审理”这一得到普遍遵循的惯例或不成文规范。以至形容审判方式改革前原有诉讼模式的特点有“不下判决不开庭”一说,换言之就是如果只能判决结案,哪怕是走一下形式也要经过开庭。所以,虽然是立案时就可能明知被告下落不明的公告送达案件,程序上也需要经开庭审理之后才能作出缺席判决。特别是自上个世纪九十年代的民事经济审判方式改革以来,司法实践中的开庭审理接纳了“公开、口头、对席、直接”等各项程序保障原理,逐渐走向实质化。我国民事诉讼也由此真正开始形成了以庭审为中心的程序结构。开庭审理作为作出实体裁判的必要程序前提,可以说既是一种有着历史的“路径相关”而在司法实践中约定俗成的规范,又构成了审判方式改革以来推进程序保障的一项重要成果。而在这样的制度框架内引进“不应诉判决”,如果仍意味着不经开庭审理、仅以被告在规定期限内未提交答辩为由就作出败诉的实体裁判,则其很难获得正当性且又缺乏可行性的结局是显而易见的。
3.答辩失权不适合中国现阶段的司法环境。
我国民事诉讼目前的状况是:很大一部分当事人(尤其是被告)都没有律师代理,包括书写、表达等在内的辩论能力常常不足;送达既存在种种困难,在方式上也往往不够规范。在这样的情况下,假如规定被告在答辩期内不提交内容上有着种种技术性要求的答辩状,原则上就必须承担败诉后果的话,给法院(尤其是地处农村或经济不发达地域的基层法院)诉讼实务带来相当的冲击乃至混乱是可想而知的。面对我国社会转型期民事诉讼的复杂状况,引进任何意味着程序正义观念可能强烈冲击实体正义的制度都应当十分地慎重。 因此笔者认为,在当事人尚无承担“自我责任”的心理承受力、整个社会尚未形成司法终局性意识、整个政治体制和司法制度仍在不断强化各种事后的和程序外的救济途径的背景下,建立答辩失权制度仅仅或主要在于通过限制当事人的权利而促使案件的快速审结,那么在诉答阶段了结案件将导致更多“官了民不了”的案件。如果司法成本不可避免,宁愿将负担压在法官肩头,也不该对当事人施加过多负担,否则这种暂时性结案的制度设计反而会大大增加纠纷最终解决的成本,并进一步削弱司法制度解决纠纷的功能和以此为基础的司法公信力。
4.答辩失权在我国没有完善的相应配套制度。
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内蒙古自治区计划生育条例(修正)

内蒙古自治区人大常委会


内蒙古自治区计划生育条例

(1990年10月12日内蒙古自治区第七届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过根据1995年11月17日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议《关于修改<内蒙古自治区计划生育条例>的决定》修正)



第一章 总 则



第一条 为了控制人口数量,提高人口素质,使人口的增长同经济和社会发展相适应,根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》和《中华人民共和国婚姻法》的有关规定,结合自治区实际,制定本条例。

第二条 实行计划生育是我国的一项基本国策。凡在自治区境内常住的各族公民(包括户籍在本区而离开区境的)和流动人口,均须遵守本条例。

第三条 各族公民都要实行计划生育蒙古族和区内其他少数民族,根据本民族的人口状况,适当调节生育数量。

第四条 实行计划生育,是夫妻双方的义务,受法律保护。

第五条 实行计划生育,要加强宣传教育和技术服务,同时依法采取必要的行政、经济、法律措施。积极推广计划生育养老保险和独生子女平安保险。

第六条 各级人民政府负责实施本条例,制定本行政区人口计划,将其纳入国民经济和社会发展的总体规划。实行由主要领导负总责的计划生育目标管理责任制,并把责任制完成情况,作为考核各级人民政府领导干部政绩的重要内容。各级计划生育部门,主管本地区的计划生育工作。自治区境内的国家机关、社会团体、事业单位和其他组织都应做好本单位的计划生育工作,由主要领导人负总责。企业实行法定代表人负总责的计划生育责任制。

第七条 全社会要支持计划生育工作。计划生育工作人员依法执行公务,受法律保护。

第二章 生育调节



第八条 公民依法结婚后始得生育,禁止非婚生育。公民的生育行为按计划进行,禁止计划外生育。提倡和鼓励晚婚、晚育,少生、优生。

第九条 汉族公民,一对夫妻只生育一个子女;符合下列条件之一的,经批准可以生育第二个子女:

(一)经盟市级以上计划生育部门指定的鉴定机构鉴定第一个子女为非遗传性残疾,不能成长为正常劳动力的;

(二)依法收养一个子女且婚后五年以上不育的;

(三)国有煤矿企业职工,从事井下采掘作业五年以上,并继续从事此项工作的;

(四)夫妻双方均为非城镇户籍且从事农牧业生产,已有一个子女为女孩的;

(五)夫妻双方均为非城镇户籍,一方残疾,相当于残疾军人二等甲级以上标准的。

第十条 蒙古族公民,一对夫妻可以生育两个子女。夫妻双方均为非城镇户籍且从事农牧业生产,已有两个子女均为女孩的,经批准可以生育第三个子女。

第十一条 达斡尔族、鄂温克族、鄂伦春族公民,提倡优生,适当少生;要求节育的,给予技术服务。

第十二条 蒙古族、达斡尔族、鄂温克族、鄂伦春族以外的少数民族(全国总人口在一千万以下的)公民,一对夫妻可以生育两个子女,不准生育三个子女。

第十三条 再婚夫妻,有下列情形之一的,经批准可以再生育一个子女:

(一)汉族公民,一方未育,另一方生育过一个子女或者丧偶原生育过两个子女均属计划内的;

(二)少数民族公民,一方原计划内生育过两个子女,另一方未育的;

(三)夫妻双方均为少数民族公民,各生育过一个子女的。

第十四条 经批准可以生育第二个子女的汉族公民,生育间隔期不得少于四年。少数民族公民生育间隔期不得少于三年。

第十五条 夫妻双方是两个民族的,适用哪一民族的生育规定,由夫妻双方商定。

第十六条 凡生育的夫妻,需由本人提出书面申请,经户籍所在地嘎查村民委员会、居民委员会或者所在单位签署意见,经审批机关核准,取得《生育证》后,方可怀孕生育。设区的市的市区,申请生育的由区计划生育部门审核批准。其他地区申请生育第一个子女的,审批机关为苏木、乡镇人民政府;申请生育第二个子女以上的,审批机关为旗县(市)计划生育部门。本条例规定以外的其他特殊情况要求生育的,须经自治区计划生育委员会批准。

第三章 优生和节育



第十七条 实行计划生育应当宣传普及优生优育和节育科学知识,推行避孕为主的综合节育措施,为育龄夫妻提供避孕药具和节育技术服务。医药、卫生、计划生育科研机构,要加强计划生育科学研究工作,积极稳妥地推广应用节育新技术。

第十八条 旗县级以上医疗、妇幼保健和计划生育服务机构,要开展优生、节育技术服务工作。

第十九条 适龄男女结婚应当做婚前检查,生育应当接受优生指导。

第二十条 患有医学上认定为影响后代健康的地方病或者痴、呆、傻人的夫妻,必须采取节育措施,治愈前禁止生育。

第二十一条 生育有严重生理缺陷子女的夫妻,再次妊娠前,应当接受旗县级以上优生咨询单位的检查指导。

第二十二条 经旗县级以上医疗机构或者计划生育服务机构查明,夫妻一方患有造成下一代严重缺陷的遗传性疾病的,禁止生育;已怀孕的,必须中止妊娠,并施行绝育手术。

第二十三条 准许生育的妇女,妊娠期间应当接受产前检查,发现胎儿有严重缺陷的,必须中止妊娠。

第二十四条 禁止进行非医学需要的胎儿性别鉴定。经批准可以再生育的,无正当理由自行中止妊娠者,不得再行生育。

第二十五条 无生育指标的育龄夫妻,应当采取节育措施;计划外怀孕的,应当中止妊娠。已有一个子女的育龄妇女必须采取节育措施;已有两个子女、蒙古族已有三个子女的夫妻,有一方应当做绝育手术。

第二十六条 施行节育手术的单位,必须具备手术条件;施行节育手术的专业人员,必须持有自治区卫生行政部门或者计划生育主管部门颁发的节育手术合格证书,并严格按操作规程施行。

第二十七条 施行节育手术发生事故的按国家和自治区有关规定处理。



第四章 流动人口的计划生育管理



第二十八条 流动人口的计划生育管理对象,是指离开户籍所在地,在异地(跨县境)从业、生活一定时期的育龄公民。

第二十九条 流动人口的计划生育管理工作,由其户籍所在地和现居住地人民政府共同负责,以现居住地管理为主,纳入当地人口与计划生育目标管理责任制,实行在人民政府统一领导下,由计划生育、公安、劳动、民政、司法、城管、卫生、工商行政、税务等有关部门综合管理的体制。

第三十条 凡离开户籍所在地,在异地(跨县境)从业、生活的育龄公民,均应当在户籍所在地旗县级计划生育部门申领由省、自治区、直辖市计划生育委员会统一制发的《流动人口计划生育证明》。持证人在现居住地申请营业执照、务工许可证等证件之前,应当到现居住地旗县级计划生育管理部门交《流动人口计划生育证明》。未经查验计划生育证明的,有关部门不得核发有关证照。

第三十一条 流动人口必须接受现居住地计划生育部门和计划生育工作人员的检查监督。现居住地计划生育部门应向流动人口已婚育龄夫妻提供节育指导和有偿技术服务。

第三十二条 流动人口要求生育的,必须持有户籍所在地旗县级计划生育主管部门签发的《生育证》,经现居住地旗县级计划生育主管部门核准后,方可怀孕生育。现居住地苏木、乡镇人民政府或者街道办事处应将流动人口的生育情况及时通知其户籍所在地。

第三十三条 国营、集体和私人经营的招待所、旅馆、以及房屋出租人,要协助计划生育部门做好流动人口的计划生育管理。发现有违反本条例的,应及时向计划生育部门报告。招用已婚育龄流动人口的用工单位或者个人,必须负责做好计划生育管理,并将遵守本条例作为劳务合同的一项内容。



第五章 管理机构



第三十四条 旗县级以上人民政府计划生育部门是计划生育工作的主管部门,在同级人民政府领导下,负责组织本条例实施的具体工作。苏木、乡、镇人民政府和街道办事处要配备计划生育专职工作人员,负责本地区的计划生育工作。嘎查、村民委员会和居民委员会要有一名副主任负责计划生育工作。国家机关、社会团体、事业单位根据工作需要配备计划生育专(兼)职工作人员;企业根据需要设置计划生育管理机构或配备计划生育专(兼)职工作人员。

第三十五条 公安、工商行政、计划、卫生、民政、劳动及其他有关部门应在同级人民政府领导下,各尽其责,分工协作,共同做好计划生育工作。

第三十六条 各级计划生育部门,根据需要,设置计划生育服务机构,开展计划生育宣传教育和优生节育技术服务,负责避孕药具管理供应和培训计划生育工作人员。

第三十七条 各级计划生育部门,设计划生育技术鉴定小组,负责计划生育技术鉴定工作。

第三十八条 各级人民政府要把计划生育经费单独列入财政预算,并随财政收入的增加而逐步增大经费投入。苏木、乡、镇统筹费的百分之十用于计划生育工作。

第三十九条 计划生育管理人员和节育技术人员,应当发给岗位津贴,发放标准和办法由自治区计划生育委员会会同有关部门制定。苏木、乡镇和街道办事处的计划生育管理人员和节育技术人员发给必要的劳动保护用品。

嘎查、村民委员会和居民委员会计划生育工作人员的定额补贴报酬应不低于所在嘎查、村民委员会和居民委员会主要负责人定额补贴报酬的百分之八十,牧民小组,村民小组和居民小组的计划生育工作人员,要给予适当报酬。机关、团体、企业事业单位计划生育工作人员的岗位津贴由单位自行确定。



第六章 奖励与优待



第四十条 在计划生育工作中做出显著成绩的单位和个人,由各级人民政府、各级计划生育部门和有关单位分别给予优待、表彰和奖励。

第四十一条 晚婚者增加婚假15天,晚育者增加产假30天。

第四十二条 一对夫妻终生只生育一个子女并领取《独生子女父母光荣证》的,由所在单位或者当地人民政府予以下列优待:

(一)机关、团体工作人员,企业事业单位职工增加产假30天,优先分配住房,子女优先入托(园),适当补助托幼费,并从领证之月起至子女满十四周岁止,发给“独生子女父母奖励费”;

(二)个体工商户的“独生子女父母奖励费”按照国家计划生育委员会、国家工商行政管理局的有关规定执行;

(三)夫妻双方均为城镇无业居民的,由街道办事处发给“独生子女父母奖励费”;

(四)夫妻双方均为农牧民的,可以增加一个人的口粮田,适当减免劳动积累工,优先供应计划内生产物资和提供生产服务,在承包草场、扶贫和乡镇企业招工中予以照顾;

(五)流动人口的优待由户籍所在地负责。

第四十三条 领取《独生子女父母光荣证》的夫妻按本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定要求再生育的,从批准之月起停止各项优待,交回《独生子女父母光荣证》,退还已领取的“奖励费”和各项优待物资。

第七章 法律责任



第四十四条 违反本条例第二十五条第二款规定,未采取节育措施的,应当签订节育保证书,落实避孕措施,并向苏木、乡、镇人民政府和街道办事处交纳保证金。履行保证书的退还保证金。

第四十五条 无《生育证》怀孕,经说服动员仍不中止妊娠的,收取计划外生育管理费500-1000元。收费后中止妊娠的,退还收取的计划生育管理费。

第四十六条 违反本条例第八条第一款规定,非婚生育的,收取计划外生育费1000-3000元,并不再适用本条例第九条、第十条、第十二条、第十三条规定。

第四十七条 违反本条例规定超生(包括收养、生育后送养他人)子女的,收取计划外生育费2000-20000元;超生两个子女的,加倍收费;超生三个子女以上的,收取6000以上100000元以下的计划外生育费。

对超生的夫妻双方,除收取计划外生育费外,并作下列限制和处分:

(一)机关、团体工作人员、企业事业单位职工五年内不得提职、晋级、评模,分娩的医药费自理,产后休息不发工资,并给予行政处分;

(二)城镇待业居民五年内不得招收为国家工作人员和国有企业合同工;

(三)农牧民五年内不得评模,不得增加口粮田;

(四)已享受本条例第四十二条规定优待的,追回各项优待;

  (五)流动人口,吊销营业执照。

超生的子女属双胞胎、多胞胎的,按一个子女计。

第四十八条 有下列行为之一的,给予批评教育,没收非法所得,并处以1000-30000元罚款,同时给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)未取得主管部门颁发的节育手术合格证书,擅自施行节育手术的;

(二)未经批准为他人取出宫内节育器或者施行输卵(精)管复通手术的;

(三)做假节育手术的;

(四)伪造或者出具虚假计划生育证明文件的;

(五)指使、包庇他人计划外怀孕造成计划外生育的;

(六)玩忽职守,造成节育手术责任事故的;

(七)为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定的;

(八)对计划生育管理人员进行报复,侵犯其人身权、财产权的;

(九)有其他破坏计划生育行为的。

第四十九条 有下列行为之一的,对领导人和直接责任人给予批评教育和行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)违反本条例规定,滥发《生育证》的;

(二)伪造、篡改、瞒报计划生育统计数据的;

(三)滥用职权、徇私舞弊的;

(四)贪污、挪用计划生育经费、计划生育管理费、计划外生育费和罚款的;

第五十条本条例规定的计划生育管理费、计划外生育费和罚款由苏木、乡、镇人民政府和街道办事处决定;行政处罚由苏木、乡、镇人民政府和街道办事处通知有关部门按照本条例有关规定作出决定;行政处分和限制由上级主管部门或者所在单位按照本条例有关规定作出决定。计划生育管理费、计划外生育费、罚款要按照国家有关规定严格管理。

第五十一条 当事人对处罚决定不服的,可以在接到处罚决定书之日起十五日内,向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议。复议机关从受理复议申请之日起三十日内,作出复议决定,并通知当事人和有关部门。当事人对复议决定不服的,可在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。逾期不起诉又不履行复议决定的,作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。



第八章 附 则



第五十二条 流动人口的计划生育管理办法由自治区人民政府根据本条例另行规定。

第五十三条 本条例自公布之日起施行。



国家安全监管总局网络运行和信息安全保密管理办法

国家安全监管总局办公厅


国家安全监管总局网络运行和信息安全保密管理办法


  为加强安全生产系统网络信息安全保密管理,保障网络正常运行和信息安全,提高办公效率,根据《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》和国家有关规定,制定本办法。

一、总则

1.本办法所称网络包括各单位使用的内网、国家安全生产监督管理总局(以下简称总局)政务外网和各单位应用的互联网。其中,内网是指各单位内部与互联网物理隔离的局域网;总局政务外网是指全国安全生产系统信息化综合应用的专用广域网络,与互联网逻辑隔离。

2.总局政务外网建设和管理遵循总局统筹规划、统一建设和各省级单位分级管理的原则。

二、组织管理与职责

3.总局保密委员会是全国安全生产系统网络信息安全保密管理的领导机构,负责指导、审查安全生产系统信息安全保密管理工作。

4.总局办公厅是全国安全生产系统信息安全保密工作的日常管理部门,负责信息安全保密管理工作的指导、协调、监督、检查以及对失泄密事件的查处。

5.总局规划科技司负责总局政务外网和总局机关网络信息安全保障项目的规划、立项和建设管理工作。

6.总局通信信息中心是全国安全生产系统信息网络运行与维护的管理部门和信息安全保障能力建设的技术支撑部门,负责按照国家有关涉密、非涉密信息系统技术标准规范,提出总局政务外网和总局机关网络建设的技术需求,负责建设项目的技术管理和建成系统的运维管理。

7.总局通信信息中心配备符合信息系统运行管理需要的网络管理员,承担总局政务外网和总局机关网络IP地址分配、系统资源配置、安全防护管理,以及各应用系统的日常运行维护工作,是网络及系统各项安全保密技术防范措施正常运行的直接责任人。

8.总局政务外网的建设和使用遵循“谁建设,谁负责”、“谁使用,谁负责”的原则。各单位应明确信息安全保密管理部门和信息安全保障能力建设部门,并指定专门机构负责本单位网络运行与维护管理工作,配备符合信息系统运行管理需要的网络管理人员作为本地网络及系统各项安全保密技术防范措施正常运行的直接责任人,负责本单位接入总局政务外网以及本单位局域网的日常管理和应用系统的运行维护工作;网络用户是自用计算机信息处理、发布和管理的直接责任人。

9.各省级安全监管局、煤矿安监机构(以下统称各省局)信息安全保密工作部门、网络运行维护管理部门及联系人名单应报总局办公厅备案。

三、网络安全管理

10.各单位网络和信息系统建设必须按照国家非涉密信息系统等级保护和涉密信息系统分级保护的要求,进行定级、建设和管理,并根据防护等级采取相应的安全防护措施。

11.涉密内网的计算机必须按照国家保密部门的规定加装安全技术防护设备,统一配备专用移动存储介质。

12.接入内网的计算机必须实行严格的物理隔离,不得直接或间接地与总局政务外网(或互联网)联接;凡访问总局政务外网的,必须安装客户端管理软件;未经审批,禁止在涉密网络上使用笔记本电脑。

13.各省局信息安全保密管理部门负责本单位行政管理范围内接入总局政务外网的管理。需要接入总局政务外网的,应经省局信息安全保密管理部门审核同意并报总局办公厅备案后,方可由网络运行维护管理部门组织实施;未经同意,任何单位和个人不得擅自将任何设备接入总局政务外网。

14.总局政务外网的网络安全防范措施和安全管理应当遵循统一的建设方案和安全策略,未经总局办公厅批准,各单位不得改变总局政务外网的网络安全系统结构和部署方式。各级网络运行维护管理部门对各类安全设备进行安全规则的添加、修改、删除等操作,必须符合统一的安全策略要求,并报总局通信信息中心审核后方可实施。总局通信信息中心负责对总局政务外网各级节点安全系统的部署、安全规则的配置情况进行检查,检查结果报总局办公厅,同时通报相关单位网络运行维护管理部门进行整改。

15.凡在总局政务外网或互联网使用过的计算机转到内网使用前,必须将硬盘彻底格式化,重新安装操作系统和应用软件;凡在内网使用过的计算机转到总局政务外网或互联网使用前,必须更换硬盘,并将原硬盘按规定上缴信息安全保密管理部门保管或销毁。

16.严禁将内网与总局政务外网(或互联网)直接相连。严禁在内网与总局政务外网(或互联网)间交叉使用移动存储设备。

17.涉密计算机不得使用蓝牙、红外和无线网卡、无线鼠标、无线键盘等具有无线互联功能的设备。

18.重要涉密岗位的办公场所中所使用的总局政务外网(或互联网)计算机不得安装麦克风、摄像头等音频、视频采集设备。

四、信息安全与保密管理

19.任何单位和个人不得利用安全生产系统网络从事危害国家安全的活动,不得泄露国家秘密和单位敏感信息,不得侵犯国家、社会、集体的利益和公民的合法权益,不得从事违法犯罪活动。

20.内网与总局政务外网(或互联网)进行数据交换,必须采用国家保密行政管理部门认可的方式进行,禁止擅自使用U盘、移动硬盘等移动存储介质进行数据交换。严禁在非涉密的内网、总局政务外网和互联网上传输、处理涉密信息。

21.各单位网络管理员应不定期修改操作密码,定期升级服务器防病毒软件并查杀病毒,定期下载和安装操作系统补丁,实时或定期备份服务器上的各种重要数据。

22.网络用户应安装客户端杀毒软件和系统补丁程序,定期对计算机进行查杀病毒。一旦发现网络病毒,应立即通知本单位网络管理员,共同采取相应措施,避免病毒扩散。定期做好个人重要数据的备份,定期修改个人密码,确保信息安全。

23.涉密计算机与移动存储介质的使用必须执行审批制度,实行统一配发管理。报废涉密存储设备(包括固定或移动硬盘、U盘、磁带机等),须由本单位保密管理部门统一造册登记后交具备销毁资质的单位处理,严禁擅自处理。

24.各级信息安全保密管理部门负责组织网络运行维护管理部门对应用系统建设方案进行安全防护措施审查,提出纳入已有信息安全基础设施保护的具体方案,需要新增信息安全防护基础设施和对已有设施进行改造的,由应用系统建设单位报本级信息安全保障能力建设部门申请立项。接入总局政务外网和总局机关内网的应用系统的安全防护措施审查工作,由总局办公厅负责组织实施。

25.新建和接入网络的应用系统必须在信息安全防护措施到位后方可投入运行。

五、运行管理

26.任何单位和个人不得擅自改变网络设备用途,干扰网络运行。原则上不允许网络用户安装、下载与工作无关的软件。

27.采取数字证书(CA)、代理服务器、IP与计算机网卡地址绑定技术等措施,规范网络用户内网、总局政务外网和互联网的使用,并作为责任追溯的依据,禁止私自安装使用带有路由功能的小型交换机。

28.各级网络运行维护管理部门应建立网络管理员值班制度和突发事件应急处置预案,保障总局政务外网各种设备、应用系统以及运行基础环境的正常运转,做到24小时不停机。设备、系统一旦发生故障,要在第一时间报告本级信息安全保密管理部门和上级网络运行维护管理部门。在故障处理过程中,本级信息安全保密管理部门负责组织协调,网络运行维护管理部门负责现场处理,上级网络运行维护管理部门负责远程技术支持。

29.各级网络运行维护管理部门配备的网络管理员应相对固定,人员发生变动时应提前向本级信息安全保密管理部门和上级网络运行维护管理部门报备,上岗前必须经过培训。

30.各级网络运行维护管理部门应根据机关网络应用的需求,及时排除网络故障,并不定期开展网络巡查工作,配合本单位信息安全保密管理部门定期开展信息安全检查工作。

31.各单位应加强对各自网络运行状态的监控,及时排除故障。如发现大规模病毒爆发引起的网络堵塞,必须立即隔离可能影响安全的设备及网络,并报告本级信息安全保密管理部门和上级网络运行维护管理部门,待排除安全隐患后再联入网络;如遇总局政务外网线路故障,应立即与当地电子政务外网接入或建设负责单位联系进行维修,同时报告总局通信信息中心协助解决问题。

六、固定资产管理

32.各类网络建设项目、设备采购应遵循国家有关法律法规、标准规范所规定的流程,所有合同应在验收后提交固定资产清单,没有合同的由采购人提交固定资产清单,整体项目应由项目管理部门在整体项目验收后提交全部固定资产清单。

33.固定资产管理由各级财务部门负责,资产的登记、划拨、保管、维修、报废要严格按照国家有关法律法规、标准规范所规定的流程执行。

34.设备日常管理由资产所在单位负责,没有纳入固定资产管理的设备,一律不得接入总局政务外网和总局机关内网。

七、附则

35.凡违反本办法规定且造成危害的,视情节轻重给予通报批评或行政处分;涉嫌犯罪的,移交司法机关处理。

36.本办法适用于总局和国家煤矿安监局机关各司局、应急指挥中心,总局所属单位,接入总局政务外网的地方各级安全监管部门、驻地煤矿安监机构以及所有接入政务外网的单位和个人。

37.本办法由总局办公厅负责解释。

38.本办法自公布之日起执行。


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