国务院关于同意建立重特大生产安全事故责任追究沟通协调工作部际联席会议制度的批复

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王卫洲律师以案说法系列之
承包经营权农户对于征地批复是否可以申请行政复议

案情：原告李xx系xx市xx区农户，张xx系李xx的妻子，后李xx去世，李xx这一家庭承包的土地由张xx继续耕种，2003年xx市xx区国体资源和规划管理局以《关于xx区2003年度第十四批城镇（村庄）建设用地的批复》将这块土地征收，张xx于2010年11月9日知道该批复的存在，便向xx市国土资源和规划管理局申请行政复议，xx市国土资源和规划管理局收到材料后向张xx发出通知,认为“对于《关于xx区2003年度第十四批城镇（村庄）建设用地的批复》不服，因当由村集体经济组织提出，张xx无权提出”并将张xx申请行政复议的材料予以寄回，张xx不服向人民法院起诉xx市国土资源和规划管理局行政不作为违法。

原告张xx认为：自己作为承包权人，对于政府征收自己承包土地的行为可以申请行政复议。
被告xx市国土资源和规划管理局认为：农村集体土地由农村集体经济组织经营管理，原告张xx不是集体经济组织，无权申请行政复议。
律师观点：
一、 原告张xx作为家庭成员享有对土地的承包经营权利。
《中华人民共和国农村土地承包法》第一条为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。
《中华人民共和国农村土地承包法》第三条 国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。
《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条 承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。
我国农村土地承包法确定了农村集体土地承包是以家庭承包为基础，那么原告张xx、李学成这一家庭承包的土地，原告张xx作为家庭成员依法享有与自己丈夫李学成同等份额的承包经营土地。
同时本案中原告张xx家庭承包的土地是果田，李学成去世后，李学成承包的份额土地，由原告张xx继承并继续承包经营。
二、土地承包经营权受到侵犯的可以申请行政复议。
《中华人民共和国行政复议法》 第六条　有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：…… （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
《中华人民共和国行政复议法》第三十条　公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。
行政复议法第六条明确规定了行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的属于可以申请行政复议的范围，那么可见法律承认了土地承包经营权这种权利受到侵犯的，可以申请行政复议。
同时行政复议法第三十条，明确要求土地使用权受到侵犯的应当先申请行政复议，那么既然是法律规定是先申请行政复议，那么当然是土地使用权受到侵犯时是可以申请行政复议的。张xx对涉案土地享有承包经营权，承包经营权按照物权法等法律规定属于土地使用权，本案中张xx的土地承包经营权这种使用权受到了侵犯，张xx当然具有申请行政复议的权利。
行政复议法的规定已经明显确定了侵犯农户对于行政行为侵犯土地承包经营权可以申请行政复议。如果说行政复议法没有非常明确的规定承包经营权人对于侵犯其承包经营权的行政行为可以以自己的名义申请行政复议，提起行政诉讼，那么《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》对此应当是更加明确详细、具体的规定。
《最高人民法院关于中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十六条　农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。
行政诉讼法和行政复议法关于主张权利、提起法律程序的资格应当是一致的，承包经营权人既然可以以自己的名义起诉，可见法律是认可处分集体土地的行政行为与承包经营权人之间的利害关系，张xx也当然具有对于（滨规国字【2004】19号）批复，这一将自己承包经营的集体土地征为国有并转为建设用地的行政行为申请行政复议的权利。

三、被告给张xx邮寄的“应当由你所在的农民集体组织提出，现将你提交的行政复议申请书及相关材料寄回”的不予受理通知书行为明显属于行政不作为。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条 行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
《行政复议法实施条例》第二十七条　公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。
《行政复议法实施条例》第二十八条　行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
本案中，行政复议申请人为张xx原告张xx，被申请人为xx新区规划和国土资源管理局，申请人与被申请人明确；被申请人实施的行为以征收申请人的承包土地为后果，与申请人有直接的利害关系；行政复议申请事项为“撤销被申请人作出的滨规国字【2004】19号《关于xx区2003年度第十四批城镇（村庄）建设用地的批复》的具体行政行为”行政复议请求明确；申请人于2010年11月9日知悉xx新区规划和国土资源管理局作出该行为。随后于12月21日向被告申请行政复议，这完全符合行政复议法第九条规定的60天的期限；按照复议法第十三条的规定张xx不服xx新区规划和国土资源管理局的行为应当向被告申请行政复议，这属于被告的职责范围；张xx向被告申请行政复议之前也从未向被告以外的其他单位申请行政复议或者起诉。
以上事实明确的可以清楚的证明和说明，张xx向被告申请的行政复议完全符合行政复议法及复议法实施条例规定的受理条件，被告依法必须受理。
为分析案件，我们做退一步的假设，即使被告不予受理的，也应当依法作出不予受理行政复议申请的决定。而不是随便出一个告知书，该告知书也没有明确表明不予受理张xx行政复议申请，也没有受理张xx的复议申请，实际上属于对于张xx的复议申请拒绝审理。即既没有受理也没有决定不予受理，属于典型的行政不作为。
综上所述，被告作出的告知书，实际上拒绝了对张xx行政申请的审理，已经构成了不履行法定职责，属于行政不作为。这种行为直接剥夺了张xx申请行政复议的法定权利，是对张xx权利的侵犯，张xx对于被告这种拒绝审理并将申请行政复议的材料予以寄回的行为具有起诉的权利。
《行政诉讼法》 第五十四条第三款明确规定“（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”，故人民法院应当依法判决被告限期受理张xx的行政复议申请。
综上，本案中事实清楚、证据确凿，张xx作为一承包经营权人对于侵犯其承包经营权的行政行为具有申请行政复议的权利。被告的依法应当受理张xx的行政复议申请，被告拒绝审理张xx的复议申请事项属于行政不作为。承包经营权的农户不服征地批复的可以对其申请行政复议，也可以提起行政诉讼。



广东省东莞市人民政府


东府[2003]113号



关于印发《东莞市财政性资金投资基建工程项目会计集中核算管理暂行办法》的通知



各镇人民政府（区办事处），市府直属各单位：
　　现将《东莞市财政性资金投资基建工程项目会计集中核算管理暂行办法》印发给你们，请贯彻执行。

东莞市人民政府
二○○三年十一月五日

　　东莞市财政性资金投资基建工程项目
　　　　会计集中核算管理暂行办法

第一条　为加强我市财政投资的基建工程项目的财务管理，规范会计集中核算行为和工程款的拨付工作程序，保证会计信息质量和财政资金的安全，提高财政资金使用效益，根据《中华人民共和国会计法》以及财政部《基本建设财务管理规定》的有关规定，结合我市的实际情况，制定本办法。
第二条　本办法适用于运用财政性资金投资200万元以上的基建工程项目。
第三条　基建工程项目实行会计集中核算，市会计核算中心负责基建工程项目的会计核算工作。
（一）认真贯彻执行国家财经法律、法规和制度，维护财经纪律。
（二）抓好制度建设，建立、健全会计核算、财务管理、内控制度及其有关的操作规程。
（三）按照国家财经制度，规范基建工程项目会计核算，保证会计资料真实、准确、完整，依法履行会计监督职责。
（四）认真审查核实工程用款申请报告和用款审批情况表等拨款资料，发现有违反财务制度的要及时予以制止和纠正，对有重大问题的，应及时向建设单位领导和市财政局反映，严格按照规定程序办理拨款手续。
（五）协助市财政局做好对工程项目实行事前、事中、事后的全过程监管，参与工程项目招标投标、拆迁补偿、材料采购、工程项目变更的审核工作，把好工程监管和用款支出审核关。
（六）定期向建设单位和市财政局报送基建工程项目会计报表。对财务收支情况进行综合性的检查分析，及时反馈各个项目财务计划的执行情况和资金运作情况，提出有建设性的意见和建议，为领导决策提供可靠依据。
（七）协助市财政局做好办理建设项目竣工财务决算审核工作。
第四条　基建工程项目会计集中核算应遵循以下基本原则:
（一）管理和核算相分离原则。明确界定建设单位和市会计核算中心的职责。基建工程项目实行会计集中核算后，各建设单位的预算管理体制不变、财务自主权不变、资金使用权不变，基建工程项目仍由各建设单位组织实施、管理。市会计核算中心主要职责是负责基建工程项目的会计集中核算工作。
（二）预算控制原则。各建设单位的基建工程项目应做出工程预算，经市财政投资审核中心审核后，作为控制投资规模的重要依据。各建设单位要严格执行预算，按预算控制工程造价。
（三）合同履约原则。按规定应当招投标的基建工程、材料及设备、勘探、设计监理项目，应按规定的程序进行招投标;属于政府采购范围的货物、工程和服务，应按规定实行政府采购。按中标价或采购价与施工单位、供应商或劳务提供者签订合同，作为办理工程拨款的依据。
（四）进度付款原则。工程用款按工程进度支付，当工程用款支付至合同价款或达到批准工程预算总额的80%时，不再按进度付款，待市财政投资审核中心核定工程结算造价后付至结算价款的95%，其余工程款在工程竣工验收合格并办理竣工决算后付清。
（五）审批原则。工程用款的拨付要严格执行规定的审批程序，经过审核批准之后，才能办理拨款手续。
（六）专户专账核算原则。市会计核算中心对基建工程项目实行会计集中核算后，基建工程项目资金由市财政局直接拨至市会计核算中心为建设单位开设的基建工程专户，并单独设账进行核算，会计核算工作应当符合规范化的要求。
第五条　基建工程项目实行会计集中核算后，建设单位负责基建工程项目的组织实施和管理工作。
（一）成立由单位负责人为组长、由相关专业人员组成的基建小组，负责整个工程项目管理工作，基建小组成员名单要报送市会计核算中心备案。
（二）按照《东莞市财政性资金投资建设项目管理办法》的规定，将项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图设计、概算、预算、决算等上报有关职能部门审批。
（三）按照《东莞市建设工程招标投标管理办法》、《东莞市建设工程招标投标管理办法实施细则》的规定，做好工程项目、材料及设备、勘探、设计监理的招投标工作，草拟合同文本，监督检查合同的落实情况。
（四）加强工程的施工、质量、监理、安全生产管理工作。
（五）及时将工程项目施工计划、合同文本、工程项目设计方案等有关资料正本送市会计核算中心备案。
（六）加强财务管理，根据工程进度申请拨款，按规定严格控制支出。
（七）建立和健全工程物资、材料的购进、领用及库存保管制度。材料物资的进仓及领用必须实行审批登记制度，详细记载各种物料的出入仓及库存情况，每季或年末要进行实物盘点，并及时与市会计核算中心做好核对工作。
（八）建设项目办理工程竣工决(结)算时，建设单位应编制建设项目竣工财务决算,报市财政局审核。
第六条　市会计核算中心按照国家财务会计制度建账，对每个工程项目单独设账核算。制定岗位责任制，明确分工，落实职责。设置专职会计、出纳，会计和出纳应当互相监督，定期对账，做到账证相符，账账相符，账实相符，确保资金的安全。
第七条　会计核算以人民币作为记账本位币，采用收付实现制原则，用借贷记账法记账。账目核算要真实、合法、准确、完整，会计核算方法应当前后一致，不得随意变更。填制会计凭证、登记账簿、编制会计报表必须符合会计核算规范要求。
第八条　建立和健全台帐登记、信息反馈等制度。及时准确反映工程拨款进度与工程实际用款需要、工程拨款总额和预算总投资是否相符合，避免多付工程款的情况发生。
第九条　工程项目的变更由建设单位提出申请，监理公司、设计单位确认，作为增减工程用款的依据。
第十条　每月月末结帐一次，并编制会计报表。会计报表于每月结束后10日内报送各建设单位和市财政局。
第十一条　工程款项支付不得用现金支付，必须通过银行转账结算。财务人员不得将银行账户出租、出借给任何单位或个人办理结算；不得签发空头支票；不得将支票转让给其他单位使用；作废支票应当及时送回开户银行注销。市会计核算中心在银行预留印鉴的印章和银行票据分开保管，形成相互监督制约机制。
第十二条　会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料应当建立档案，妥善管理。会计档案建档要求、保管期限、销毁等应当依据《会计档案管理办法》的规定执行。
第十三条　工程项目投资预算内的款项支付，由建设单位主要负责人审批，工程用款每月10日和20日各审批一次。工程建设中出现超出预算情况的，建设单位应当及时报市政府另行审批。
第十四条　工程款项要按照合同规定支付，施工单位、物料、劳务供应商必须向市会计核算中心提供本单位开户银行和银行账号。提供的开户银行和银行账户要与签署合同时提供的开户银行和银行账号相符，作为划拨工程用款专用账户使用。施工单位、物料、劳务供应商申请工程用款时，凡与所提供的专用账户不符的，市会计核算中心应当拒绝付款。
第十五条　工程款项的拨付，须履行相关核准审批程序后，方可办理拨款手续。具体程序是：
（一）由施工单位、物料、劳务供应商根据合同规定和工程进度情况提出用款申请报告和填写工程用款审批表。
（二）工程用款审批表经监理公司、建设单位审核并加具意见后，送市会计核算中心审核请款。经市会计核算中心审核同意后，交市财政局申请办理有关拨款事宜。
（三）市财政局将工程用款拨到市会计核算中心为建设单位开设的基建工程专户并出具拨款通知，市会计核算中心实行集中支付，直接拨付施工单位、物料、劳务供应商。
第十六条　基建工程项目具备竣工验收条件的，市会计核算中心应督促建设单位迅速办理竣工验收。基建工程项目经验收合格的，建设单位应将有关的基建资料送市财政投资审核中心进行结算评审。
第十七条　市财政投资审核中心对工程竣工结算审核完毕，建设单位应当编制建设项目竣工财务决算，经市财政局审核后，作为新增固定资产价值，办理固定资产交付使用的依据。
第十八条　工程项目管理费用是指建设单位从项目开工之日起到办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的开支。包括：不在原单位发工资的工作人员工资、办公费、差旅交通费、零星购置费、业务招待费等。建设单位工程项目管理费用应按照财政部《基本建设财务管理规定》（财建[2002]394号）第二十二条规定的标准执行。实行总额控制，根据实际使用需要，经审核后据实列支。
第十九条　建设单位应当加强工程项目管理费用的管理，制定工程项目管理费用财务管理制度，按规定严格控制工程项目管理费用支出。
第二十条　市会计核算中心、建设单位应当建立健全财务监督制度，完善各项财务收支管理。
第二十一条　市会计核算中心应当每季度向市财政局报告各建设工程项目建设财务收支情况及工程建设情况。
第二十二条　建设单位应当积极配合财政、审计部门的监督检查；投资规模较大的基建工程项目由审计部门进行事中审计。监督检查部门对于建设单位财务管理中的违法违纪问题，应根据职权或报有关部门依法处理。
第二十三条　本办法由市财政局负责解释。
第二十四条　本办法自发布之日起实施。