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辽宁省朝阳市人民政府


朝政发〔2004〕32号


关于印发《朝阳市行政机关工作人员行政过错责任追究办法》的通知



各县（市）区人民政府，市政府各部门，市直各单位：
现将《朝阳市行政机关工作人员行政过错责任追究办法》印发给你们，请遵照执行。

朝阳市人民政府
二○○四年七月二十八日


朝阳市行政机关工作人员行政过错责任追究办法

（朝阳市人民政府2004年7月28日发布）



第一章 总则

第一条为促进依法行政，提高行政效能，保证行政机关及其工作人员正确、及时、公正、高效实施行政管理，防止和纠正行政过错行为，根据《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》，结合我市实际，制定本办法。

第二条各级行政机关（包括法律、法规授权和依据法律、法规、规章规定委托执法的组织，下同）工作人员的行政过错责任追究，适用本办法。

第三条本办法所称行政过错，是指行政机关工作人员不履行或者不正确履行法定职责，导致影响行政秩序和行政效率，贻误行政管理工作，或者损害行政相对人合法权益，造成不良影响和后果的行为。

第四条各级行政机关应当按照各自职责及管理权限，负责追究本机关有关责任人员的行政过错责任。法律、法规另有规定的，从其规定。

市行政监察机关负责全市行政过错责任追究的监督检查工作，并依法调查处理全市影响较大的行政过错案件。

各县（市）区行政监察机关负责本行政区域内行政过错责任追究的监督检查工作，并依法调查处理本行政区域内影响较大的行政过错案件。

第五条行政过错责任追究，坚持实事求是、有错必究、惩处与责任相适应、教育与惩处相结合的原则。

第六条各级行政机关必须建立行政过错责任追究制度，并将其纳入行政执法责任制体系。


第二章 行政过错责任追究范围

第七条行政机关在实施行政许可过程中，有下列情形之一的，应当追究有关责任人员的行政过错责任：

（一）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；

（二）不在办公场所公示依法应当公示的材料的；

（三）在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；

（四）申请人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式，不当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容的；

（五）未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可理由的；

（六）依法应当举行听证而不举行听证的；

（七）索取、收受他人财物或者谋取其他利益的；

（八）擅自收费或者不按法定项目和标准收费的；

（九）截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的；

（十）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（十一）对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出行政许可决定的；

（十二）依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定，而未经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果及考试成绩择优作出准予行政许可决定的；

（十三）违法委托实施行政许可的；

（十四）对涉及不同部门的许可，不及时主动协调，相互推诿或者拖延不办，或者在本部门许可事项完成后不移交或者拖延移交其他部门的；

（十五）其他违反《中华人民共和国行政许可法》规定，贻误行政许可工作或者损害许可申请人合法权益的情形。

第八条行政机关在实施行政征收过程中，有下列情形之一的，应当追究有关责任人员的行政过错责任：

（一）无法定依据实施征收的；

（二）未经法定程序批准，擅自设立征收项目或者改变征收标准的；

（三）未按法定范围、时限实施征收的；

（四）截留、私分或擅自开支征收款的；

（五）实施征收不开具法定票据的；

（六）不出示有效资格证件实施征收的；

（七）其他违反征收规定的情形。

前款所称行政征收，包括税收、行政事业性收费等事项。

第九条行政机关在实施行政检查过程中，有下列情形之一的，应当追究有关责任人员的行政过错责任：

（一）无法定依据实施检查的；

（二）无正当理由、事项、内容实施检查的；

（三）不出示有效资格证件实施检查的；

（四）不按法定程序、时限实施检查的；

（五）不按法定权限或者超越法定权限实施检查的；

（六）放弃、推诿、拖延、拒绝履行检查职责的；

（七）对检查中发现的违法行为隐瞒、包庇、袒护、纵容，不予制止和纠正的；

（八）其他违反行政检查工作规定的情形。

第十条行政机关在实施行政处罚时，有下列情形之一的，应当追究有关责任人员的行政过错责任：

（一）不具备行政执法主体资格实施行政处罚的；

（二）违法委托实施行政处罚的；

（三）没有法律和事实依据实施行政处罚的；

（四）擅自设定行政处罚或者改变行政处罚种类、幅度的；

（五）违反法定程序实施行政处罚的；

（六）符合听证条件，行政相对人要求听证，应予组织听证而不组织听证的；

（七）不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的；

（八）违反行政处罚法规定自行收缴罚款的；

（九）索取、收受他人财物，或者将收缴的罚款据为己有的；

（十）应当移交司法机关追究刑事责任而不移交，以行政处罚代替刑罚的；

（十一）玩忽职守，对应当依法予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和公共秩序遭受损害的；

（十二）其他违法实施行政处罚的情形。

第十一条行政机关在执法过程中采取行政强制措施时，有下列情形之一的，应当追究有关责任人员的行政过错责任：

（一）无法定依据采取行政强制措施的；

（二）违反法定程序采取行政强制措施的；

（三）超越法定权限采取行政强制措施的；

（四）其他违反行政强制措施规定，损害公民、法人或者其他组织合法权益的情形。

第十二条行政机关在履行行政复议职责时，有下列情形之一的，应当追究有关责任人员的行政过错责任：

（一）对符合条件的复议申请，应予受理而不予受理的；

（二）不按照规定转送行政复议申请的；

（三）在法定期限内不作出复议决定的；

（四）在行政复议活动中徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的；

（五）不履行上级机关作出的行政复议决定，或者借各种理由拖延履行的。

第十三条行政机关在履行行政职责过程中，有下列情形之一的，应当追究有关责任人员的行政过错责任：

（一）违法集资、摊派费用或者违法要求公民、法人或其他组织履行非法定义务的；

（二）依法应当履行应公民、法人或者其他组织申请保护其人身权、财产权等法定职责而拒绝履行或者无故拖延履行的；

（三）侵犯公民、法人或者其他组织的合法经营自主权的；

（四）未在办公场所明显位置悬挂办事示意图和公开办事流程图的；

（五）对不涉密的服务内容、办事程序、承诺时限、收费标准、监督渠道、办事结果等不予公开的；

（六）面向社会直接受理业务的服务窗口，工作期间空岗的；

（七）工作人员上岗应按规定而未按规定佩带工作牌、穿着制服的；

（八）对服务对象不理睬、不答复，或者对属于职责范围内的事项推诿、拖延不办的；

（九）对来文、来电，未按规定签收、登记、审核、提出拟办意见，或者无正当理由未按规定时限报送领导批办的；

（十）对不属于本单位职权范围或者不宜由本单位办理的事项，不说明、不请示、不转送，置之不理的；

（十一）在公文办理中，遇有涉及其他部门职权的事项，不与有关部门协商或者协商不能取得一致意见，未报请上级领导或者机关裁决，擅自作出决定的；

（十二）未严格执行保密和文件管理规定，致使文件、档案、资料泄密、损毁或者丢失的；

（十三）制发公文时，未严格核对文种、文号、格式、文字及加盖印章，发生严重后果的；

（十四）未经领导审定签发擅自发文，或者未按规定时限发文的；

（十五）未按规定使用单位印章的；

（十六）其他应当履行管理职责而拒绝履行、无故拖延履行的，或者损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权的，或者违反内部行政管理制度，贻误行政管理工作的情形。

第三章 行政过错责任划分与承担

第十四条行政过错责任分为直接责任、主要领导责任和重要领导责任。

第十五条有下列情形之一的，承办人负直接责任：

（一）承办人未经审核人、批准人批准，直接作出具体行政行为，导致行政过错后果发生的；

（二）承办人弄虚作假、徇私舞弊，致使审核人、批准人未能正确履行审核、批准职责，导致行政过错后果发生的；

（三）虽经审核人审核、批准人批准，但承办人不依照审核、批准事项实施具体行政行为，导致行政过错后果发生的。

第十六条承办人提出的方案或者意见有错误，审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后未予纠正，导致行政过错后果发生的，承办人负直接责任，审核人负主要领导责任，批准人负重要领导责任。

第十七条审核人不采纳或者改变承办人正确意见，经批准人批准导致行政过错后果发生的，审核人负直接责任，批准人负主要领导责任。

审核人不报请批准人批准而直接作出决定，导致行政过错后果发生的，审核人负直接责任。

第十八条批准人不采纳或者改变承办人、审核人正确意见，导致行政过错后果发生的，批准人负直接责任。

未经承办人拟办、审核人审核，批准人直接作出决定，导致行政过错后果发生的，批准人负直接责任。

第十九条领导指令、干预具体行政行为，导致行政过错后果发生的，指令、干预的领导负直接责任。

第二十条上级机关改变下级机关作出的具体行政行为，导致行政过错后果发生的，上级机关负责人负重要领导责任。

第二十一条经过听证作出的决定，批准人同意听证主持人的错误建议导致行政过错后果发生的，听证主持人负直接责任，批准人负主要领导责任；批准人不采纳听证主持人的正确建议导致行政过错后果发生的，批准人负直接责任。

第二十二条复议机关改变原具体行政行为，导致行政过错后果发生的，复议机关负责人负重要领导责任。

第二十三条两人以上故意或者过失，导致行政过错后果发生的，按个人所起的作用确定责任。

第四章 行政过错责任追究

第二十四条行政过错责任追究方式分为：

（一）责令作出书面检查；

（二）通报批评；

（三）取消当年评优评先资格；

（四）扣发奖金；

（五）诫勉谈话；

（六）暂停执法活动；

（七）调离执法岗位或停职离岗培训；

（八）给予行政处分；

（九）辞退。

第二十五条根据情节轻重、损害后果和影响大小，行政过错分为一般过错、严重过错和特别严重过错：

（一）情节轻微，给公民、法人或者其他组织及行政管理秩序造成损害的后果和影响较小的，属一般过错；

（二）情节严重，给公民、法人或者其他组织及行政管理秩序造成的损害后果严重、影响较大的，属严重过错；

（三）情节特别严重，给公民、法人或者其他组织及行政管理秩序造成的损害后果特别严重、影响重大的，属特别严重过错。

第二十六条对于一般过错，对负直接责任者单独给予或者合并给予本办法第二十四条第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）项行政处理；对负主要领导责任者或者重要领导责任者，单独给予或者合并给予本办法第二十四条第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）项行政处理。

第二十七条对于严重过错，对负直接责任者，给予行政降级以下行政处分，单独或者合并给予本办法第二十四条第（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项行政处理；对负主要领导责任、重要领导责任者，给予行政记大过以下行政处分，单独或者合并给予本办法第二十四条第（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项行政处理。

第二十八条对于特别严重过错，对负直接责任者，给予行政撤职或者行政开除处分，其中给予行政撤职处分的，单独或者合并给予本办法第二十四条第（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项行政处理；对负主要领导责任者，给予行政降级以上处分，其中未给予行政开除处分的，单独或合并给予本办法第二十四条第（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项行政处理；对负重要领导责任者，给予行政记大过以上处分，其中未给予行政开除处分的，单独或合并给予本办法第二十四条第（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项行政处理。

第二十九条行政过错责任人有下列行为之一的，应当从重处理：

（一）一年内出现两次以上应予追究责任的行政过错行为的；

（二）干扰、阻碍、不配合对其行政过错行为进行调查的；

（三）对申诉人、控告人、检举人或者责任追究承办人员打击报复的；

（四）在履行职责过程中有徇私舞弊行为或者收受当事人财物、接受当事人宴请、参加当事人提供的旅游或娱乐活动的。

第三十条行政过错责任人主动发现并及时纠正错误，未造成重大损失或不良影响的，可以从轻、减轻或者免予追究行政过错责任。

第三十一条有下列情形之一，不追究行政机关工作人员的行政过错责任：

（一）因适用的法律、法规、规章规定不明确而出现理解错误的；

（二）结案后发现新的证据，使原认定事实和案件性质发生变化的（但故意隐瞒或因过失遗漏证据的除外）；

（三）因公民、法人或者其他组织弄虚作假、致使行政机关工作人员无法作出正确判断的；

（四）因不可抗力因素致使行政过错发生的；

（五）法律、法规、规章规定的其他不予追究行政过错责任的情形。

第三十二条因行政过错造成行政机关承担国家赔偿责任的，有关责任人员除依照本办法规定承担行政过错责任外，还应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，承担部分或全部赔偿费用。

第五章 行政过错责任追究机构和程序

第三十三条行政过错责任追究，应当依照人事管理权限和行政处分审批权限的有关规定办理。各级行政机关均应设立行政过错责任追究机构。

各级行政机关的行政过错责任追究机构由本单位领导班子成员及监察、法制、人事等机构的负责人共同组成，主要履行下列职责：

（一）决定是否进行调查；

（二）审议调查报告；

（三）作出处理决定。

第三十四条调查处理行政过错行为实行回避制度。行政过错追究机构成员及责任追究承办人员与实施行政过错行为的人员有利害关系、可能影响公正处理的，应当实行回避。

第三十五条行政行为有下列情形之一的，应当进行调查，以确定实施该行政行为的人员是否应当承担行政过错责任：

（一）发布规范性文件和制定行政措施有违法情形被上级机关或者主管机关依法撤销的；

（二）作出的具体行政行为，经行政诉讼，被人民法院判决撤销或者部分撤销、重新作出、变更或者责令履行的；

（三）作出的具体行政行为，经行政复议，被复议机关决定撤销或者部分撤销、变更、确认违法或者责令履行的；

（四）作出的具体行政行为，在上级或同级人大、政府或上级政府部门行政执法监督检查中，被认定为错误，要求调查处理的；

（五）公民、法人或者其他组织投诉、检举、控告的；

（六）上级机关要求调查追究的。

第三十六条对于公民、法人或者其他组织的投诉、检举、控告，行政机关的行政过错责任追究机构应当在7日内审查是否有事实依据并决定是否受理。经审查有事实依据的，应当受理；没有事实依据的，不予受理。有明确投诉人、检举人、控告人的，应当书面告知不予受理的理由。

第三十七条决定进行调查的案件，行政机关的行政过错责任追究机构应当在决定受理之日起15个工作日内调查处理完毕。情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可再延长15个工作日办理。但法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

第三十八条投诉人、检举人、控告人对不予受理决定不服，或者认为不便向作出行政行为的机关投诉、检举、控告的，可向行政监察机关提出。

行政监察机关收到投诉、检举、控告后，应当责成作出行政行为的机关及时处理或者直接处理。

行政监察机关直接办理的案件，涉及行政处分的，依照《中华人民共和国行政监察法》的有关规定办理。

第三十九条对行政过错责任人的处理决定，有明确投诉人、检举人和控告人的，应当书面告知投诉人、检举人和控告人。

第四十条行政过错责任人有陈述权和申辩权。行政过错责任人对处理决定不服的，可自收到处理决定之日起15日内向作出处理决定的机关提出复核或者依法向同级监察机关、人事部门提出申诉。复核、复查决定应当在规定期限内作出。

第四十一条对行政过错责任人作出的处理决定，依照人事管理权限，应当报送同级行政监察机关、人事及行政执法责任制考评部门备案。

第六章 附则

第四十二条本办法所称批准人，指行政机关负责人；审核人，指行政机关内设机构负责人；承办人，指具体承办行政管理事项的工作人员。但依照内部管理分工规定或者经行政授权，由其他工作人员行使批准权、审核权的，具体行使批准权、审核权的人员为批准人、审核人。

本办法所称直接责任者，是指在其职责范围内，不履行或者不正确履行法定职责，对造成行政过错起决定性作用的人员；主要领导责任者，是在其职责范围内，对直接主管的工作不负责任，不履行或者不正确履行法定职责，对造成行政过错负直接领导责任的人员；重要领导责任，是在其职责范围内，对应管的工作或参与决定的工作，不履行或者不正确履行法定职责，对造成行政过错负次要领导责任的人员。

第四十三条全市各级行政机关应当依照本办法有关规定，结合本单位工作实际，制定本单位行政过错责任追究的具体实施办法。有关单位已制定的相关行政过错责任追究制度与本办法不一致的，应当依照本办法予以修订。本办法未作具体规定的，各单位可根据本单位工作实际予以补充和完善。

第四十四条本办法由朝阳市监察局负责解释。

第四十五条本办法自发布之日起施行。原《朝阳市行政执法错案责任追究办法》（朝政发〔2002〕46号）和《朝阳市不履行法定管理职责责任追究办法》（朝政发〔2002〕47号）文件同时废止。


电子签名在我国电子票据制度中的法律效力探讨

中山大学法学院 蔡业冰


【论文摘要】电子票据是随着电子商务时代发展的必然产物.电子签名作为电子票据制度的核心内容,其效力能否得到法律的确认直接关系到电子票据这种结算和支付方式能否在电子交易活动中得到推广应用.本文通过比较分析外国对该问题的成熟立法，建议我国采取“功能等同原则”以及“有限折衷法”的技术认证方法来构建电子签名的法律效力体系，以期填补我国在电子签名方面的立法空白，促进电子票据制度的发展。
关键词：电子签名 电子票据 法律效力 立法比较 功能等同原则
【Abstract】 Electronic bills are the inevitable result of the development of Electronic Commerce. The electronic signature is the core matter of the system of the electronic bills. Whether its effect is identified or not by law directly has influence on the application of electronic bills in the electronic trade, which are considered as a method of payment and balance. This note analyses the issue through comparing with the legislations of foreign country. Based on the comparative research, the author suggests that it should adopt the “principal of coordinative function” and the “limited compromise method” in order to set up the system of the legal effect of electronic signature in our country. The aim of this paper is to fill up the legislative blank of electronic signature in the legal system of our country and promote the development of the system of electronic bills.
key words: Electronic signature Electronic bills Legal effect Legislative comparison Principal of coordinative function
引 言
票据行为是一种严格的要式行为，各国的票据法都无一例外地规定了票据行为的生效和承担票据上的责任均必须以签名作为要件，而票据责任更是恪守“无签名无责任”的原则。可见，签名这一形式要件在票据行为的有效成立中有着重要的地位。然而，在电子商务交易过程中，由于金融电子化，交易各方采取的电子票据这种无纸化的支付和结算方式，却给传统的票据法律制度提出了挑战。在电子贸易中，人们无法采取传统上的亲笔签名来确认身份而只能采取电子方式，即电子签名，而电子签名只是数字信息，不可能是票据法上规定的真实签名。而电子签名在电子票据制度中居于核心地位，其法律效力如何直接关系到电子票据在电子商务贸易中未来的发展命运。
目前，国际社会已越来越多地接受电子签名的可行性，电子签名将会逐步取代传统的手写或机械方式，成为认证的一种主要手段。而我国对于电子签名问题的研究尚处于不成熟阶段，也缺乏电子签名的相关立法，某些法律条文仍严格规定必须采用书面签字形式，而不赋予电子形式签字以合法地位，这样既不利于电子票据在电子商务中的推广应用，也使得我国法律在这方面不能与国际公约和国际惯例接轨。
因此，本文采取比较分析方法，通过直接参考外文资料，借鉴国外对于电子签名的相关立法规定，对我国在法律上赋予电子签名法律效力提出立法建议。
一、电子签名法律效力的法理分析
——与我国现行《票据法》关于签名的冲突
电子签名（electronic signature），学界目前仍没有一个公认的明确的定义。从本质上可以说，电子签名是一种电磁记录，是“建立在计算机基础上的个人身份”。一般来说，对电子签名的界定，都是从技术角度而言的，主要是指通过一种特定的技术方案（用密码的算法对数据进行加密、解密交换实现）来鉴别当事人的身份及确保交易资料内容不被篡改的安全保障措施。 与传统的签名相比，电子签名主要具有以下的特征：（1）客观准确：电子签名是计算机精确处理的产物，很少受主观因素的影响，能够客观、真实地反映事实。（2）技术要求强：电子签名本身是高科技的产物，它的使用也需要应用高科技，而且电子签名也会随着科学技术的不断发展而发生变化。（3）易改动：传统的签名如有改动，容易留下痕迹。而电子签名是以计算机的键盘输入，用磁盘介质保存的，改动、伪造后可以不留下痕迹。（4）无形性：电子签名是存储于磁盘等介质中的数字信号，以计算机存储为条件，是无形的，电子记录的管理、收集或保存比书面文件更方便，尤其是管理大量的文件时，更能发挥其优越性。
我国《票据法》第4条规定：“票据出票人制作票据，应当按照法定条件在票据上签章，并按照所记载的事项承担票据责任。持票人行使权利，应当按照法定程序在票据上签章，并出示票据。其他票据债务人在票据上签章的，按照票据所记载的事项承担票据责任。”第7条规定：“票据上的签章，为签名、盖章或者签名加盖章。法人和其他使用票据的单位在票据上的签章，为该法人或者该单位的盖章加其法定代表人或者其授权的代理人的签章。在票据上的签名，应当为该当事人的本名。” 由此可见，我国现行的《票据法》并不承认经过电子签名认证的非纸质的电子票据的支付和结算方式。而在实践中，资金的划拨和电子票据的结算等均由计算机之间的电子数据交换电文完成，中间没有任何行为主体的亲笔签名或签章，任何信息都是通过电子签字加密，尔后经由CA认证机构的认证后传递和识别，通过“非对称钥匙加密法”完成。
由于票据的快速流通性和严格要式性，我国现行的《票据法》将签名这一形式要件严格限定在亲笔签名或签章的形式范围内，也尚未明确规定其他的形式是否可以产生法律效力，因而可能造成经过电子签名的电子票据因不符合法律所规定的形式要件而由此导致票据行为无效的情况产生。同时，电子签名涉及到电子票据支付和结算的效力和安全，缺少有关电子签名的法律规定必将构成阻碍我国电子票据在现代贸易发展中发挥作用的重大法律障碍。因此，修改现行《票据法》关于签名的规定或者制定新的电子签名法以确定电子签名的法律效力是完善我国票据立法的当务之急。
二、国外对于电子签名法律效力问题立法的比较研究
纵观各国与电子签名相关的立法，其核心部分和最主要的目的都是一致的，就是确定电子签名的法律效力。事实上，电子签名的法律效力在世界范围内基本上已经得到认同。因为对于票据行为而言，其核心内容即行为的成立和责任的承担主要体现在契约双方对彼此身份的确认和意思表示的真实上，当事人在票据上的亲笔签名或签章就能很好地体现这两方面的要求，因此对于签名的具体条件和效力在各国法律上都有着明确而具体的规定，以保障票据行为的法律效力并明确双方的权利义务。但当票据行为从传统的物理方式转到网络空间进行时，相应的签字盖章已无法满足原有法律对其条件和效力的要求，因此为了维护电子票据行为的有效性，各国立法均在一定程度上对于电子签名的法律效力作出了界定，弥补这一法律规定与现实需求的差距。
尽管，世界各国都面临许多相同的电子签名法律问题，并且各国的电子签名的立法都在最大限度地遵循着与国际兼容的原则，但毕竟各国政治制度、法律制度、经济状况、电子贸易发展和应用水平等都有较大的差异，并且立法的时间各有先后，立法时电子贸易发展所处的阶段也完全不同，所以各国关于电子签名的法律的差异性就必然会以不同的方面体现出来。通过比较分析各国对电子签名的法律效力的立法，将为我国选择更适合我国实际情况的立法模式提供经验借鉴。
（一）美国的《犹他州电子签名法》与《国际与国内商务电子签章法》
美国作为联邦制国家，拥有二级立法体系，很多商务法律都在州法的层面进行规定，联邦法的层面只做一些原则性的规定，对于电子签名的立法也不例外。美国国会通过的法案确定电子签名合法性的最低条件，同时允许各州政府自行修改标准。1995年，美国犹他州为规范电子签名的运作和使用首先制定了《犹他州电子签名法》，成为世界上第一个为电子签名立法的地区，首次承认了电子签名在商业活动中与手写签名具有同等的法律效力。该法认为一份带有电子签名的文件意味着签章人同意受该文件内容的法律约束，这与手写签名有着同样的法律效果，同时规定符合该法关于电子签名标准的电子签名同样也符合犹他州其他部门法律对于手写签名的要求，甚至赋予电子签名签署的文件与经公证的文件具有同等的法律效力。
《国际与国内电子商务签章法》解决的只是一些原则性和协调性的问题。除了有关电子签名的一般性内容外，其对于电子签名的法律效力采取有限制性的承认。主要是由于电子签名在技术方案上、安全性上、应用上以及与法律的衔接上尚存许多需要进一步完善的地方，如果让它完全取代传统签章，在实际应用中会出问题，在法律上的风险也会很高。所以，对电子签名法律效力的认可采取因地制宜、循序渐进的做法，先将一部分暂时还不宜于通过网络传输的事物排除在电子签名的适用范围之外，等时机成熟了，再逐步扩大电子签名的适用范围。应该说，这也是一个很实用的方法和电子签名立法时可以遵循的重要原则。 这一原则对于我国制定《电子签名法》有一定的启示作用，为我国在电子票据制度的立法过渡方面提供了借鉴。
（二）联合国的《电子商务示范法》和《电子签名统一规则》
联合国的《电子商务示范法》总则的内容集中围绕数据电文的法律效力展开，其规定成为各国有关电子票据的电子签名立法的基础。其中对电子签名法律效力的确定最具指导意义的是规定了“功能等同原则”。所谓“功能等同的方法”指的是一种将数据电文的效力与纸面形式的功能进行类比的方法，其目的是要摆脱传统书面签名或签章这一单一媒介条件下产生的束缚，而通过在传统签名的具体功能中抽象出功能标准，再以此确定具有相应效果的电子签名的法律效力。在此之前，人们尝试过采取扩大“签名”概念的外延，简单地把电子签名列为“签名”的一种形式以图解决电子签名和传统签名的效力等同的问题。然而，由于电子签名的形式具有多样性，因采取的技术方案不同，其可靠性、真确性、稳定性可能会有较大的不同，因此导致了其法律效力也不应在同一水平上。而“功能等同原则”可以较好地解决这一问题，其基本模式有三个：第一，只有符合一定条件的电子签名才具有与传统签名同等的法律效力；第二，不同模式和特性的电子签名以其稳定性、可靠性、真确性为标准对应不同的法律效力；第三，达到相应要求的电子签名即可具备与传统签名等同的法律效力，而不管具体的技术解决方案是什么。以此作为判断电子签名是否具有法律效力的依据，减少了电子技术的多样性对电子签名效力造成的不稳定影响。“功能等同原则”已逐渐成为各国电子商务立法中消除法律上因虚拟环境产生的不公平待遇的最重要的法律方法。 《电子签名统一规则》主要是在“功能等同原则”的基础上进一步设定了一些判断电子签名是否可靠的条件，使得对电子签名效力的规定更科学、完善。
（三）新加坡的《电子贸易法》
该法最大的特色是对电子技术的选择和法律化方面。由于电子签名的技术性特征，因此何种技术生成的电子签名才具有法律效力必须由法律加以规定。对于这个问题，大致可以分为三种类型的解决方案：源于美国犹他州的技术特定化方案，以联合国贸易法委员会为代表的技术非特定化方案，以及以新加坡为代表的折衷方案。前两种方案在立法模式上存在着针锋相对的意见，为了解决这一两难问题，新加坡《电子商务法》采取了折衷的办法，一方面规定了电子签名的一般效力，保持技术中立性，适用于以任何技术为基础的电子签名；另一方面，又对所谓“安全电子签名”（即以公共密钥技术为基础的电子签名）做出了特别规定，并建立了配套认证机制。新加坡《电子商务法》这样做的结果是，既保持了法律规范的技术中立性，不拘泥于公共密钥技术，使法律规定具有开放性和前瞻性，又不失现实性，以公共密钥技术为基础做出了具体的规定。这一立法模式受到美国、欧盟等发达国家和地区的关注和充分肯定。
通过以上的比较分析，我们可以清晰地看到，世界上发达国家关于电子签名的立法不仅开始的时间早，而且形成了一整套完善的认证体系。在赋予电子签名法律效力的同时，还根据电子签名的技术性特点，在法律效力上采取了符合各国电子交易和技术发展水平的认定手段。而我国有关电子签名的学术探讨或立法研究明显滞后，现实的立法更与其他发达国家有较大差距，目前还没有相关的电子签名方面的法律法规正式出台。任何一项技术都不具有当然被法律自然接受的属性，它可能具有的法律效力最重要的是通过立法途径得以确认的。因此，随着我国电子交易的不断发展，制定我国的电子签名法、以法律形式承认电子签名的法律效力已经迫在眉睫。电子签名的法律效力如果得到法律上的确认将对我国电子票据的发展提供最根本的法律技术保障。
三、对我国电子签名法律制度的立法建议
任何法律的制定都是基于社会现实和经济发展的需要，其内容和调整范围受到社会生产力的制约。我国现行《票据法》在1995年颁布实施，我国当时的经济发展状况对电子签名还没有提出立法要求，故此我国对于电子签名的立法空白是受到现实的制约，并不是对其法律效力的否定。《票据法》对传统的签名或签章的法律效力和法律地位作出了相当详细而完善的规定，也能适应我国目前纸质票据支付和结算活动的发展状况；然而，电子票据的出现却给票据法领域提出了一个新的研究课题，其中，电子签名居于核心地位，是电子票据被法律纳入调整和得以顺利流通的关键环节。作为一个新兴的研究领域，笔者认为，若在现行《票据法》的基础上增加对电子签名方面的规定，虽然在一定程度上也能弥补完善现行法律的不足，但势必破坏现行《票据法》的逻辑体系；另一方面，电子签名也有其本身的一套完整的制度体系，完全可以独立出来单行立法。因此，笔者建议制定我国单行的电子签名法以确定电子签名的法律效力，调整和规范电子签名的相关法律问题。
根据当前我国的具体国情和借鉴国外的立法实践，笔者认为可从以下几方面对我国电子签名的法律效力作出认定：
（一）电子签名固有的功能——“功能等同原则”
签名在交易中之所以重要，是因为它能满足交易双方对确认交易安全的需要，即：交易对象具有真实性以及交易双方之间传递的信息是真实、完整的。电子签名实际上并不是一种真正的签名，但从功能上来看，当它满足以下三个条件方具有法律效力：（1）签名者事后不能否认自己签名的事实；（2）任何其他人均不能伪造该签名；（3）如果当事人就签名的真伪发生争执，能够由公正的第三方进行裁决，通过验证签名来确认其真伪。以联合国国际贸易法委员会的示范法为例，对于电子签名的效力规定与电子票据有关的主要涉及以下三个方面：（1）肯定电子签名符合法律关于采取书面形式的要求。电子签名所包含的信息，人们可以通过电脑或其他媒质加以显示，也可以把它的内容反映在传统的纸质媒介上。（2）电子签名符合法律关于签名的要求。人们在民商事活动中，要求签名盖章的根本目的在于证明当事人的身份，证明信息的真实、完整。因此，法律通常规定，只要采用了某种可靠的方法来证实当事人的身份，证明当事人同意信息中包含的内容，并且信息在传递过程中是可靠的，那么这种信息就符合了法律关于签名的要求。故，电子签名也符合法律对签名的要求。（3）电子签名具有与书面签名同样的法律效力，不能因为它是一种数字化、电子化的信息就否认其法律效力。
笔者认为，对于电子签名的法律效力的认定应该以其功能作为依据，签名是纸质还是电子信息只是形式上的不同，只要其实质内容和功能达到签名的现实要求即应该得到法律的承认而被赋予法律效力。因此，建议采纳联合国的《电子商务示范法》关于“功能等同原则”的做法。具体做法是将传统票据的书面规范体系分层剖析，也就是分析在票据的流通中签名所起的证明身份和据以承担票据责任不可抵赖的作用，从中抽象出签名的功能标准，再从电子票据形式的电子签名中找出具有相应效果的手段，若能达到效果目的，便可确定其效力。具体的模式上文已有分析过，这里不再赘述。但就我国实际情况而言，因为电子签名是新兴的数字信息形式的签名，受当前人们的知识水平所限，对此技术的了解还需一定时间，因此我国在制定功能标准时应尽量具体化，提供更多的实际操作标准，以便人们在实践中有章可循，减少纠纷的产生，也有利于电子票据在人们的日常生活中得到应用和推广。可在借鉴各国经验的基础上作出规定，只要一个电子签名符合如下条件，即可承认其法律效力：
（1）唯一属于使用该签名的人并能够识别该人；
（2）使用该签名的人能够单独控制并生成该签名；
（3）与相应的记录有密切联系，签名随着记录的改变而失效；
（4）验证程序应是各方一致公认的安全程序或商业上被认为合理的安全程序。
（二）电子签名的技术认证选择——“有限折衷法”
在以电子票据方式的支付和结算中，法律承认何种技术生成的电子签名的效力？由于这不仅涉及到各国的技术发展水平，而且也与各国的立法理念有关，因此历来是电子签名立法中争论不休的问题。由此形成了三种方案，通过分析比较，我们可以看出，技术特定化方案是从电子票据的安全以及技术应用的成本着眼，认为应该只赋予用“非对称密钥加密技术”作出的电子签名与用笔签名同样的法律效力，其他如计算机口令、对称密钥加密、生物笔迹辨别法、眼虹膜网等技术因其安全系数不足或成本过高均不宜作为电子签名认定的依据。而技术非特定化方案却认为电子签名技术手段的优劣，应当由市场和用户做出判断，立法者只需规定出原则性的标准，除此之外，技术特定化限制了其他同类技术的发展，同时将密钥被冒用的责任风险全部推到了持有人（通常为消费者）身上，不利于对消费者的保护。这两种方案分别从安全、交易成本和保持法律规范的中立性出发作出规定，有其优势但也有不足。采取计算机口令的安全系数不足，眼虹膜网辨别法等技术则应用成本过高；而将技术特定化则会人为地造成技术发展上的垄断，不利于我国电子票据认证技术的发展，同时由于政府与市场的信息不对称性，政府无法准确估计市场对电子签名的技术需要状况，法律只需要作出原则性的规定即可，不宜将某种特定的技术标准直接作为判断电子签名法律效力的依据。
根据法律经济学原理，法律其实是对社会利益的分配，好的法律应该寻求利益分配的最优化，达到“帕累托最优”。因此，鉴于我国目前的经济和技术发展水平不高的现状，笔者认为，应根据我国具体情况并借鉴新加坡的折衷方案加以修正，这将是电子签名立法的明智之举。即可在一般情况下以非技术特定化来原则性地规定电子签名的法律效力，同时特别规定“安全电子签名”以及采用公开密钥加密法具有特殊的法律效力，因其更能保证电子票据流通的安全性，同时也更节约社会成本。而具体采用何种技术手段则由当事人自己选择，将风险由政府转移给当事人，尊重市场的选择。
（三）电子签名法律效力的保障——认证机构的完善
电子票据制度的核心是电子签名，而电子签名的法律效力由认证机构加以保障，因此认证机构在整个电子交易系统中处于重要地位。笔者认为要真正实现电子签名的效力，就要完善我国的认证机构。我们认为，认证机构首先必须具有权威性，如果认证机构不具有权威性或者权威性不够，则信任就无法得到保障，交易也就难以进行。其次要具有安全性，即确保自身系统资源的安全，防止外部的攻击和窃取。正是认证机构具有这样的特点，所以笔者认为必须建立严格的准入制度。另一方面，完善认证机构还要考虑认证机构的设立方式。纵观各国的认证机构的设立方式，主要有三种类型：官方集中型管理、民间合同约束型以及行业自律型。我国政府的权力相对集中，民间和社会团体力量比较薄弱，加上我国信用体制尚未建立，采取行业自律及民间合同约束尚不具备条件。因此笔者认为我国现阶段认证机构的设立方式采取官方集中管理型为宜。
结 语
网络技术在本世纪得到了迅猛的发展，新兴的电子交易形式——电子票据成为电子商务中重要的支付和结算方式，而电子签名法律制度则是电子票据制度的核心内容，加强电子签名相关法律制度的建设和理论上的研究已成为各国的共识。我国目前在这方面的理论研究和制度构建极不完善，法律上也缺乏相应的调整规范，仍存在立法空白。构建电子签名的法律体系，重要的前提是确认电子签名在法律上的效力。由于电子签名具有很强的技术性，其法律效力的确认涉及到各国的经济和技术发展水平。本文着重关注各国有关电子签名法律效力的立法特色以及可被我国借鉴的关键制度，在借鉴各国成熟做法的基础上结合我国的具体国情和立法需要，创造性地提出了确认电子签名法律效力的立法建议，即坚持“功能等同原则”，采取“有限折衷法”的技术认证方法，并建立官方集中型的电子票据认证机构以保障电子签名的法律效力。有必要指出的是，电子签名的认证也是电子签名法律效力的一个重要部分，是我国目前亟待解决的问题，但由于文章篇幅和结构所限，本文未能作进一步的阐述，这也为笔者今后的研究留下了空间。

参考文献：
[1] 胡静编著 .《电子商务认证法律问题》. 北京：北京邮电大学出版社，2001
[2] 周仪等编著 . 《电子商务法律及案例》. 北京：中国国际广播出版社，2001