大连市审计局审计质量责任制实施细则
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大连市审计局审计质量责任制实施细则
辽宁省大连市审计局
大连市审计局审计质量责任制实施细则
大连市审计局
大审综发(2000)521号
第一条 为了规范审计行为，保证审计质量，健全内部控制机制，明确审计责任，根据《中华人民共和国国家审计基本准则》和相关的规定，结合我市审计机关实际情况，制定本细则。
第二条 审计机关依据审计人员的职责和权限实行审计组、业务处（科）、复核机构、主管副局长、局长分级审计质量责任制。分级审计质量责任制按照过错原则，即谁违规谁负责，谁的过错谁负责，分别追究直接责任人的审计质量责任，上级领导负连带责任。
第三条 审计质量责任制的责任范围，按照审计程序规定，从审计立项到送达审计决定书及送达之日起，90日内对审计决定执行情况进行检查监督的全过程，包括提交的审计调查报告、审计结果报告、审计工作报告以及案件移送处理的事项。
第四条 局长审计质量责任
（一）对全局审计质量责任制工作的开展、部署、检查、评比、责任追究等负领导责任。
（二）审定地方党委、政府和上级审计机关交办的审计事项和重要审计事项的立项和审计结果。
（三）审批需要上报地方党委、政府领导和准备向新闻媒体披露的审计结果，以及上报上级审计机关的涉及重大事项的审计结果。
（四）审定签发财政预算审计的审计结果报告和审计工作报告。
（五）审定签发重大疑难审计项目的审计决定书。
（六）审查签发案件《移送处理书》和《协助查询存款通知书》。
（七）批准对被审计单位采取职权范围内的审计强制措施，并签发审计处罚决定书。
（八）审查批准或者主持局党组（支部）会议、局务会议，研究决定追究审计质量责任及连带责任的事项。
第五条 主管副局长审计质量责任
（一）协助局长主管其分工内的审计质量责任工作并负有审计质量责任和连带责任。
（二）批准计划内审计项目立项，审定审计报告，审定、签发审计意见书、审计决定书，签署审计处罚决定书。
（三）审查签署案件《移送处理申请书》。
（四）审查签署或者签发审计调查报告、审计结果报告、审计工作报告。
（五）审查裁定组织审计听证或者不予审计听证，主持或者确定主持人举行审计听证会，签署向审计机关提交的听证报告，签发审计听证决定书。
（六）调查发生审计质量问题的原因，确定责任，审查业务部门处（科）长提交的处理意见，并向局长提交审计质量责任追究处理的书面意见。
第六条 处（科）领导审计质量责任
（一）负责本处（科）审计质量责任工作，检查、监督审计组的审计质量，健全和加强内部控制，保证审计质量。
（二）审查确认审计方案、审计底稿、审计证据、审计结论的真实性、合法性、准确性。
（三）审查确认审计报告、审计调查报告或审计结果报告、审计工作报告的合法性、正确性，签署审计报告、审计调查报告、审计结果报告、审计工作报告、审计意见书、审计决定书、审计处罚决定书。
（四）审查签署案件《移送处理申请书》。
（五）审计决定书、审计处罚决定书送达之日起90日内，监督检查审计决定、审计处罚决定的执行情况。
（六）对发现的审计质量问题，负责查清事实，认定责任，提出追究审计质量责任的处理意见，报主管副局长审查。
第七条 审计组组长及成员审计质量责任
（一）审计组审计质量责任实行审计组组长负责制，审计组成员应保证审计质量并对审计组组长负责。
（二）按规定送达审计通知书、审计承诺书、审计报告（征求意见稿）、审计意见书、审计决定书、审计处罚决定书、案件《移送处理书》和《协助查询存款通知书》，并收取回执。
（三）制定审计方案，充分收集、整理审计证据，正确编制审计底稿，保证审计事项及各项数据的真实性、准确性，保证定性、处理处罚和法律、法规适用的正确性。
（四）起草审计报告、审计意见书、审计决定书、审计处罚决定书。
（五）向复核机构提供完整的审计资料。
（六）根据复核机构的建议及处（科）长签署的意见，增补审计资料，补充审计证据，更正数据、定性、处理处罚意见和引用的法律、法规，修改审计报告、审计意见书、审计决定书、审计处罚决定书。
（七）保存经局长、副局长、处（科）领导、复核机构修改或者复查核实过的审计报告、审计意见书、审计决定书、审计处罚决定书的原件，并完整归档，不得自行毁弃，以避免混淆审计质量责任。
第八条 复核机构负责人及复核人员审计质量责任
（一）复查核实审计事项的审计方案、审计通知书、审计承诺书、审计底稿、审计证据、审计报告以及审计意见书、审计决定书、审计处罚决定书、审计建议书、移送处理书文稿的合法性、完整性、正确性、充分性，并提出复核意见或建议。
（二）复查核实或者修正审计决定书、审计处罚决定书适用的法律、法规，保证其正确性和准确性。
（三）签署审计复核意见书。
（四）建立审计质量台账，年终综合考评审计质量。
（五）采取审计案卷检查和审计项目现场复查相结合的方法，组织实施年度审计执法检查，并通报检查结果和审计质量情况。
（六）组织或者主持审计听证会，起草听证决定。
第九条 发生下列情形之一的，责任人负有审计质量责任或者连带责任：
（一）审计文书缺项或违反审计程序影响审计质量的。
（二）由于审计人员工作疏忽，致使证据不充分，数据失真，审计认定的被审计单位盈亏情况失实的。
（三）在审计质量年度检查中发现审计事项漏项漏审，或者审计结果不实的。
（四）隐瞒被审计单位违法违规行为的。
（五）经上级审计机关审计执法检查，发现严重审计质量问题的。
（六）举行审计听证后，经当事人申辩和质证被审计单位违法违规事实不能成立或者审计处罚失当的。
（七）审计处理、处罚不当或适用法律、法规不正确，产生不良后果和影响的。
（八）未经局长、主管副局长主持召开的业务会议研究，擅自减免审计处罚金额在5万元以上的。
（九）市委、市政府及有关主管部门对审计结果或审计调查报告反映的问题认为失真提出质疑，经调查情况属实的。
（十）发生审计复议并被审计复议机关决定撤消、变更或者被责令重新作出审计具体审计行政行为的。
（十一）发生行政诉讼终审判决败诉的。
（十二）发现大案要案隐瞒案情不报，或者应当移送纪检、监察、司法机关而故意不予移送，或者未经批准擅自撤回移送案件的。
第十条 发生审计质量问题，按下列规定分别对责任人进行追究：
（一）告诫。
（二）通报批评。
（三）扣除当年奖金总额的10％～50％，或者全部扣除。
（四）暂行取消审计组组长资格，两年内不能担任审计组组长。
（五）暂行取消审计复核资格，两年内不能担任审计复核工作。
（六）责任人年终考核不能评为优秀或先进工作者。
（七）年度目标管理考核扣减50～100分，情节严重的，处室不能评为先进单位。
（八）根据《国家公务员暂行条例》的规定，按照干部管理权限和行政程序调离岗位或给予行政处分。
第十一条 审计质量责任的认定
（一）审计资料缺项、审计数据失真、审计证据不充分、审计结果失实、被审计单位盈亏情况不实或者违反审计程序，审计组组长和实施审计的审计组成员负直接责任，处（科）长或副处（科）长负连带责任。
（二）属于审计方案确定的审计内容而漏项漏审的，审计组组长和实施审计的审计组成员负直接责任，处（科）长或副处（科）长负连带责任。
（三）隐瞒被审计单位违法、违规行为的，隐瞒和知情人负直接责任，上一级领导负连带责任。
（四）审计处理、处罚不当或者适用法律、法规不正确的，处（科）长或副处（科）长负直接责任，复核机构和上一级领导负连带责任。上述情况，谁改变或决定的，谁负直接责任，签发的领导负连带责任。
（五）审计执法检查发现的审计质量问题，参照本条（一）至（四）项规定认定审计质量责任和连带责任。
（六）擅自减免审计处罚5万元以上的，谁决定的谁负直接责任，知情人和认可的领导负连带责任。
（七）上报的审计报告、审计调查报告、审计结果报告、审计工作报告内容失实的，实施审计、审计调查和编制报告的人员负直接责任，签署和签发的领导负连带责任。
（八）经上级审计机关或地方政府行政复议，被撤消、变更或者责令重新作出审计具体行政行为的，处（科）长或副处（科）长负直接责任，签发的局领导负连带责任；上述情况，如属擅自改变的具体审计行政行为的，谁改变的谁负直接责任，上一级领导负连带责任。
（九）发生行政诉讼终审败诉的，参照本条第（八）项予以认定审计质量责任和连带责任。
（十）隐瞒大要案，或者故意不予移交，或者擅自撤回案卷的，谁决定的谁负直接责任，知情人和上一级领导负连带责任。
第十二条 审计质量责任追究程序
审计质量问题发生后，首先由该部门领导或者由主管副局长主持进行调查，查清事实，认定责任。
审计质量责任属于审计组的，由处（科）领导提出追究审计组组长及审计组成员审计质量责任的处理意见，经主管副局长核实同意，提交局长。
审计质量责任属于处（科）长、副处（科）长的，由主管副局长主持调查核实，分清责任，提出处理意见，提交局长。
审计质量责任属于复核机构的，由主管副局长主持调查核实，提出处理意见，提交局长。
审计质量责任属于主管副局长的，由局长提出处理意见。
各级处理意见提交局长后，由局长批准决定或者主持召开局务会议、局党组（支部）会议研究确定，作出追究审计质量责任的决定或发出通报。
审计质量年终考评工作，由复核机构根据审计复核台账和审计执法检查、审计项目现场检查以及上级审计机关审计执法检查的结果，综合评定审计质量分数，征求各处（科）领导意见，经主管副局长审查核实，报局长批准实施。
第十二条 本细则自公布之日起实行。大审发〔1998〕169号文件同时废止。
第十三条 本细则的解释权在市局复核机构。
2000年7月12日
保证司法公正首先应从改变司法裁判文书的格式做起
王政
审判机关的司法裁判文书是我们所有司法审判实践活动最主要的信息载体。所以，我们有理由认为：司法审判机关裁判文书书写水平的高低，直接体现着司法审判水平的高低，裁判文书的书写方式也直接反映着现实社会的司法观念和执法方式，而现实社会的司法观念和执法方式肯定又直接决定着司法审判的最终结果是否符合司法公开、公正原则。本文试图以目前我国法院判决书的书写格式为例，从法院判决书内容的表述方式中所反映的司法观念和执法方式入手，阐明司法裁判文书的书写方式与司法公正的必然联系。
一、目前法院判决书的书写格式或内容简介。
作出判决书是目前法院进行司法审判实践活动最直接、最普遍的反映或表现形式。研究司法审判实践，不能不研究法院判决书的书写格式或表述内容。目前在我国，我们依据法院判决书判决所针对或适用对象和诉讼程序的差异，可将法院判决书大致分为刑事判决书、民事判决书和行政判决书三大类，下面分别介绍之：
（一）刑事判决书，是针对犯罪行为所作出的判决，所涉及到的诉讼参与人包括被告人（包括其辩护人）、公诉机关（人民检察院）和公诉人、刑事自诉案的自诉人、其他单位或人员（如被害人、证人或鉴定人等）。其中刑事一审判决书（仅以普通公诉案为例）书写格式内容依次为：1、介绍公诉机关和被告人基本情况；2、介绍公诉提起情况、审判人员、公诉人和辩护人等到庭情况；3、公诉机关指控犯罪事实和提起公诉的法律依据；4、被告人或其辩护人的认罪及辩解情况；5、法院经审理查明情况；6、适用证据情况；7、法院认定情况（包括犯罪事实和适用法律）；8、具体判决结论；9、判决生效及上诉提示内容。刑事二审、再审或死刑复合判决书，其基本上是在一审判决书基础上作出的，就其书写格式而言，只是增加了前次的审判情况、二审、再审或复核查明情况、改判事实、证据或法律依据等。
（二）民事判决书，是针对民事行为（如债权或债务纠纷、婚姻家庭纠纷、劳动争议等）所作出的判决，所涉及的诉讼参与人包括原告（包括其代理人）、被告（包括其代理人）、第三人、其他单位或人员（如证人、鉴定人等）。其中民事一审判决书书写格式内容依次为：1、介绍原告、被告、第三人（如有）基本情况（包括他们的委托代理人）；2、介绍案件受理和审判人员组成和到庭情况、原告、被告、第三人（如有）及他们的委托代理人到庭情况；3、原告诉称内容、被告辩称内容、第三人（如有）声明或陈述内容；4、法院经审理查明情况；5、适用证据情况；6、法院认定情况；7、具体判决依据和判决结论；8、判决生效、诉讼费承担及交纳、上诉提示内容。民事二审、再审判决书，其基本上是在一审判决书基础上作出的，就其书写格式而言，同样只是增加了前次的审判情况、二审、再审查明情况、改判事实、证据或法律依据等。
（三）行政判决书，是针对具体行政行为所作出的判决，所涉及的诉讼参与人包括原告（行政管理相对人或利害关系人，包括其代理人）、被告（行政管理机关，包括其代理人）、第三人、其他单位或人员（如证人、鉴定人等）。其中行政一审判决书书写格式与民事一审判决书书写格式基本等同，行政二审或再审判决书写格式与民事二审或再审判决书书写格式也基本一致，在此也就没必要一一列举了。
二、目前法院判决书书写格式及所反映出的司法理念存在的一些不足和缺陷问题。
从哲学角度讲，内容决定形式，但形式对内容又有反制约作用，只有良好的形式才能更好地反映出内容的本质。就法院判决书的格式而言，其实是一种典型的“八股文”形式，一旦形成定式，它几乎不允许法官对格式进行任意的创新和改变。但毋庸质疑的是，判决书的表述形式或书写格式应当紧紧围绕判决的目的进行定制。那么判决书的目的又是什么呢？说得通俗点，就是为了说清楚让具体责任人承担或不承担怎样法律责任的道理或依据问题。刑事判决书就是为了说清楚为什么追究、不追究或如何追究被告人刑事责任的事实和依据问题；民事判决书就是为了说清楚为什么让当事人承担、不承担或如何承担民事责任的事实或依据问题；行政判决书就是为了说清楚为什么让政府机关承担、不承担或如何承担行政责任的问题。表面上看，按照现有的判决书书写格式，把追究或不追究有关诉讼主体的法律责任说清楚似乎不难。但是，实践中，通过一份判决书真正把判决的道理或依据说清楚的确不是一件很容易的事情，我们几乎很难发现一份挑不出毛病的法院判决书。这是因为好的判决书不仅需要良好的表现形式或书写格式，而且要求这些形式或格式在具体判决中能够被严格遵守，判决内容必须能够经得起逻辑科学的推敲。考虑到判决书功能作用及现实中我国司法审判人员对判决书书写格式的遵从情况，我们认为：目前在判决书定制形式或书写格式及所反映出的司法理念方面至少存在如下一些不足和缺陷：
（一）掩盖审判人员个人的责任或主观能动性。因为，任何一份判决内容，不管其看起来有多么公正合理或偏私荒唐，都是由具体的审判人员来作出的，在判决书中应当体现审判人员的个人观点、分析或看法。而我们的判决书在书写方式上却完全忽略审判人员个人的主观能动性，将审判人员的一些看法硬说成是人民法院的看法，如将本应该是“本案合议庭人员认为或本案审判人员认为”的表述硬说成是“本院认为”的表述。这样，法官个人的人格完全被法院的单位人格所吸收，肯定不利于强化法官个人的职业神圣感和责任感，也不利于体现“审判人员独立判案”的司法独立原则。
（二）在事实认定方面过于强化审判人员的高明之处，实际恰恰反映了其断案的专横，让判决书失去说理性和逻辑性。我们不管是在刑事判决中，还是民事判决或行政判决中往往只强调法官对事实认定结论的绝对正确性，而忽略通过说理的方式确立法院判决的权威性。如审判人员在判决中总是强调或运用“经本院或本院经审理查明”之类的表述，其实，很多情况下，审判人员是没有能力查明案件事实真相的，经法院审理查明或认定的事实很多情况下并非是客观事实，甚至完全是审判人员主观臆断的结果，有时甚至与客观真实情况完全相反，而且法官在调查事实方面并不比公诉机关或当事人表现得高明多少。所谓的“经本院或本院经审理查明”的事实无非是具体的办案人员倾向于认可或支持某一方列举或陈述的事实而已。
（三）在证据采信或认定方面过于笼统概括，甚至流于形式。相比民事判决和行政判决而言，刑事判决在证据采信和认定方面往往在判决书中表述的更详细一些，但是也没有表述详细到具体什么事实有什么证据证明的程度，而一般是在“经本院或本院经审理查明”事实之后笼统地把所有相关证据名称或类别称呼列举一遍，至于证明与审判人员所认定事实相反的证据往往不会说明不予采信的理由或依据，甚至有时根本不会被提及。在许多判决书中，如果仔细核对证据的具体内容时，很多情况下我们会发现所采信证据不能证明所认定的事实或所认定事实与所采信的证据无多大关联，甚至在特殊情况下得出所列举的证据证明的事实与判决书中认定的所谓事实相反的结论。
（四）在判决结论所依据或适用法律部分基本不列举法律或法规条款的具体内容，尤其是民事判决中，甚至连具体的法律或法规条文都不提。一份高质量的法律判决书，不仅事实认定要符合客观实际，更重要的是法律适用要准确，这样得出的判决结论才令人信服。司法实践中，许多判决存在的问题不是事实认定存在错误，往往是适用法律存在错误。有些判决书（尤其是民事判决书）中所适用的法律甚至与判决结论基本没有必然联系。尤其是在上诉或再审案件中，有关案件当事人往往在法律适用上存在重大争执。如果判决书中不把适用的具体法律或法规条文内容（包括法学理论、商业惯例、社会习俗等）写清楚，这样的判决书肯定是经不住法律上或逻辑上的推敲的。
（五）判决书没有写明不同审判人员对案件事实或适用法律认识上的分歧，没有体现审判人员不同的观点，使合议庭制度和集体审判制度形式化；同时也反映出审判不够公开或对人类认识和思维的规律不够尊重。本来审判裁决的原则实行“少数服从多数”的民主原则无可厚非，对同一事实认定或同一案件的法律适用，不同的审判人员有不同的认识或观点是再正常不过的事情。审判人员对案件在认识上存在差异，按照“少数服从多数”的民主原则，并不影响案件结论的作出。但是，我们的判决书中却从不体现或反映不同的声音，给人的感觉似乎是所有审判人员对案件认识总能够达到高度的统一。这样，久而久之，恐怕想表示不同意见或看法的法官也没有表示的必要了，产生的必然结果往往是：判决结论不是依据说得更有道理、分析得更符合客观实际、获得更多的认可或支持的法官的意见作出的，而是依据有关领导或官阶更大法官的意见作出的。
三、法院系统内部影响司法公正的主要因素。
影响司法公正的原因是多方面的，它不仅包括司法系统内部因素，还包括司法系统外部更广泛的因素（如政治体制、经济基础、社会文化等）。但是，从哲学角度讲，“内因是变化的根本，外因是变化的条件”，所有的外部因素都必须通过司法系统内部的因素才能起作用。我们研究司法公正问题，不能不考虑法院系统内部影响司法公正的主要因素。这些因素都包括些什么内容呢？我们认为：至少应包括人和制度两方面的因素：
（一）人的因素，即法官自身素质的高低，包括道德品行、文化水准、职业敏感等综合方面的素质。培根认为：再好的法律，如果让拙劣的法官去执行，它也会变得一文不值；相反，即便是法律不健全、不完美，让优秀的法官依据法律的原则或精神并本着自己的良知去断案同样可以作出客观公正的判决。可见，法官个人或整体素质的高低与司法公正有着直接的联系，能否选择更多的优秀法官从事司法审判工作直接影响着法院整体审判水平的高低。
（二）制度因素，即法院系统内部的制度建设能否保证司法系统内部人力资源的相互整合和相互监控问题，能否保证审判机制能够实现高效良性运转问题。比如：1、对重大疑难案件如何发挥集体审判或合议庭制度的优越性；2、如何保证审判公开，充分发挥群众的监督作用；3、如何保证审判独立，充分体现法官个人的断案水平和思维特征；4、如何强化法官个人的职业责任感，逼迫法官尽可能地秉公执法；5、如何实现法官与法官之间的相互监督和制约等等。总之，好的制度可以限制或约束人性的自私或恶的方面；因为法官并非神明，他们也有七情六欲，如果我们把审判权力交给他们掌管后不能通过良好的制度设计有效地去制约他们，则必然会导致或增加他们滥用手中审判权力的机会或可能性。
通过以上判决书书写格式及所反映的司法理念分析，我们目前的判决书书写格式在事实认定、证据采信和法律适用方面为审判人员枉法裁判提供了很大的空间，同时也为弱化法官个人的权威和责任、限制法官独立办案制造了许多合理的借口。其所造成的必然结果就是助长司法腐败现象的滋长，使司法公正从形式上都无法得到彰显。
四、判决书书写格式或内容应怎样才能体现司法公正。
即然判决书的书写格式能体现或影响司法公正，那么我们为什么不对判决书的书写格式进行统一的规范或改革呢？我们认为，对判决书表述的下列内容进行改革肯定有利于提高司法审判人员的整体办案水平和有利于改变目前的司法腐败现状。
（一）改变事实认定部分的写法，使法官的判定建立在更加客观真实的基础上。比如，法院在判决书中应尽量避免运用“经本院或经本院审理查明”之类的表述，而代之以如下表述会更具有说理性和逻辑性：1、（在刑事案件中）经侦查（人员）机关或公诉（人员）机关查明的事实是：…… 本案审判人员认为：经侦查（人员）机关或公诉（人员）机关查明的事实由（或欠缺）……证据进行支持，更具有可信性（或不具可信性），本案合议庭成员或审判人员支持认可（或不支持认可）对被告人某某的关于……的犯罪事实指控。2、（在民事案件中）对原被告各方无争议的事实是：……；对各方存在争议的事实是：…… 本案审判人员认为：原告（或被告）所列举的事实由（或欠缺）……证据进行支持，更具有可信性（或不具可信性），本案合议庭成员或审判人员支持认可（或不支持认可）原告（或被告）所陈述的事实。3、（在行政案件中）对原被告各方无争议的事实是：……；对各方存在争议的事实是：…… 本案审判人员认为：被告（某某行政机关）所列举或陈述的事实由（或欠缺）……证据进行支持，更具有可信性（或不具可信性），本案合议庭成员或审判人员对其支持认可（或不支持认可）。
（二）改变证据采信的写法，在判决书中必须说明证据采信或不予采信的理由，将采信的具体证据详细情况写入到具体认定的每项事实之后。比如：1、在说明证据采信或不采信理由方面，至少应写明：原告（或被告、公诉机关、行政机关）某某提供的证据来源合法，能够形成完整的证据链条，更具有逻辑性，能够排除其他解释或能够形成优势证据，故审判人员予以采信；原告（或被告、公诉机关、行政机关）某某提供的证据来源非法，证据间相互矛盾或没有其他证据佐证，或没有经过质证，或不能够形成完整的证据链条，不具有逻辑性，不能够排除其他解释的可能性或不能够形成优势证据，故审判人员不予采信。2、在判决书中尽可能详细说明或列举有关证据或证明材料所包含的信息内容及来源渠道。3、将采信的证据必须与事实认定部分放在一起，比如，什么事实由原告或被告哪份证据（或证据的哪一部分内容）证实，不能在事实认定最后部分笼统地表述为：“上述事实，由证人证言、被告人陈述、……等相关证据予以证实”。4、对不予采信的证据必须在判决书中单独列出，并说明提供证据该方诉讼主体试图证明的事项和法院不予采信的理由。在证据采信方面做如此严格要求，必然会减少审判人员随意或枉法认定事实的机会。
（三）改变法律适用和判决结论的写法，必须把判决所依据的具体法律法规条文内容（包括判案依据的法学理论、惯例、社会习俗等）在判决书中详细列举出来。凡是案件当事人认为应适用其他法律或法规规定内容的而没有被采纳的。在判决书附后应详细说明为什么没有采纳不同法律法规内容的理由（比如，超出本案适用范围、与更高级别的法律或法规相冲突、已经失去法律效力等）。对判决书此部分如此要求，必然会督促当事人和审判人员更加精心地去研究法律法规，避免或减少审判人员故意曲解或不当适用法律的机会或可能性，使判决结论更加令人信服。
（四）在判决书中必须避免法官个人的人格完全被法院单位的人格所吸收的表述方式，不得使用“本院认为”之类的表述，而代之以“本案合议庭人员认为或本案审判人员认为”之类表述。对合议庭和审判委员会中对案件事实认定或法律适用的不同的观点或看法，必须在判决书中予以体现。至少应说明判决民主表决程序的过程（合议庭或审判委员会成员中有几人赞成、几人反对）。这样便于强化法官个人的职业神圣感和责任感，能够较充分体现“审判人员独立判案”的司法独立原则，同时也便于促使司法审判公开透明，避免“以权压法”的黑箱操作。
（五）在判决书中对当事人或委托律师的抗辩理由、辩论意见或代理意见内容，必须尽可能地详细列举，不能该省就省，或法官所支持的一方的理由或意见列举的详细，法官不支持的一方的理由或意见列举的简单或不予列举。必须让人通过整个判决书看出哪一方的理由或意见更具有说服力。如果判决书书写格式不正确或内容不完整的话，应当成为案件发回重审或进行判决更正的法定理由。
总之，我们认为：判决书的书写格式或内容必须全面、完整、准确地反映整个案件审判的过程，应充分体现司法判决的公开、公正原则，应尽可能避免事实真相被法官恶意隐瞒和歪曲。考虑到判决书的格式是固定的，如果一个法官连判决书都写不好或表述不清楚的话，那么这样的法官还是尽早离开法院为好。当然考虑到各地法院法官水平和工作量参差不齐的事实，最好允许法官聘用专职的法院判决书书写助理或秘书工作人员从事判决书的基础书写工作，对案件事实认定或法律适用的关键部分，则要求必须由判案法官自己书写。当然仅指望着通过改变判决书书写格式的方式来解决所有的司法腐败问题也是不现实的，但至少通过改革和完善判决书书写格式的方式可以减少法官故意隐瞒或歪曲事实、不尊重证据采信规则或曲解法律适用的机会，对建设公开、公正的司法审判制度无疑是一个相对低成本的、有效的、务实的选择。
2006-9-19
（作者简介：王政，系北京市中企国盛律师事务所合伙律师，现为北京市律师协会公司专业委员会委员，主要从事公司证券、房地产和诉讼等方面的法律业务，具有多年律师执业经验。）
鞍山市水资源保护条例
辽宁省鞍山市人大常委会
鞍山市水资源保护条例
（2009年2月25日鞍山市第十四届人民代表大会常务委员会第八次会议通过 2009年3月25日辽宁省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议批准）
第一条 为了加强水资源的保护，实现水资源的可持续利用，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《辽宁省实施<中华人民共和国水法>办法》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域内保护、管理和开发利用水资源，适用本条例。
第三条 水资源保护应当遵循科学规划、优化配置、保护优先、节约用水、防治污染的原则，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水，提高水资源的综合效益。
第四条 市、县（含海城市、千山区，下同）人民政府应当把水资源保护设施建设纳入本级国民经济和社会发展计划，健全水资源保护机制，保障用水安全。
第五条 市、县水行政主管部门负责本行政区域内水资源保护的统一管理和监督工作。其所属的水资源管理机构负责水资源保护的具体监督管理工作，依照本条例规定实施行政处罚。
环保、建设、农业、林业等相关行政管理部门按照各自职责，共同做好水资源保护工作。
第六条 任何单位和个人都有保护水资源的义务，对破坏和污染水资源的行为有权进行监督、检举和控告。
市、县人民政府应当鼓励和支持保护水资源和防治水害先进科学技术的研究、推广、应用和各种形式的资金投入。
市、县人民政府对保护水资源取得显著成绩的单位和个人，应当给予表彰或者奖励。
第七条 市、县水行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门以及其他有关部门，根据水资源保护规划、流域综合规划和经济社会发展要求，对所管辖的河道、湖泊等水域拟定水功能区划，经同级人民政府批准后实施，并报上一级水行政主管部门和环境保护行政主管部门备案。经批准的水功能区划应当向社会公告。
经批准的水功能区划不得擅自调整。确需调整的，由原拟定机关按照规定程序报请批准。
第八条 水行政主管部门应当在水功能区边界设立明显标志，明确水质保护目标、保护范围和责任单位，任何单位和个人不得破坏、擅自移动水功能区标志。
第九条 实施调配水资源、进行取水、入河排污口设置以及河道、湖泊管理范围内建设等项目，应当符合水功能区划。
第十条 在水功能区从事工程建设以及养殖、旅游、水上运动、餐饮等开发利用水资源活动的，必须满足水功能区的相关要求，不得影响本水功能区及相邻水功能区的水域使用功能，不得降低水功能区水质目标确定的水质。
在暂未划定水功能区的水域进行开发利用活动的，不得影响相邻水域的使用功能。
第十一条 在河道、湖泊、湿地等水域进行治理和开发利用活动，应当符合水资源保护规划的相关要求，科学安排水工程的建筑结构，合理使用建筑材料，保持水体自然形态和水生态系统，维护水体自净能力。
第十二条 已批准的湿地保护区，应当实施保护措施，严格控制水资源的开发利用，维持湿地生态系统的平衡。
第十三条 在河道、湖泊、湿地管理保护范围内从事桥梁、输变电工程、隧道等工程建设项目，其施工作业、弃置施工废弃物的位置和方式应当在工程建设施工方案中明确。需要改变工程建设施工方案的，应当报经原批准机关同意。
第十四条 市、县人民政府应当对划定的饮用水水源保护区边界设立明确的地理界标和明显的警示标志，加强饮用水卫生监测，确保饮用水水源安全。
市、县人民政府应当加强备用水源的规划和建设，建立城镇饮用水安全保障应急预案。
第十五条 禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。
在河道、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。
已经批准设置排污口的建设单位，应当按照批准的地点和方式等要求设置排污口及排放污染物，并采取相应的水资源保护措施。
第十六条 水行政主管部门应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。
第十七条 市、县水行政主管部门应当加强水功能区水质状况监测，发现水功能区重点污染物排放总量超标、水质不达标，或者出现区域地下水位明显下降等问题，应当及时报告同级人民政府，并向同级环境保护行政主管部门通报。
发现饮用水源地重点污染物超标或者受到污染源威胁的，还应当及时通知取水单位采取相应的防范和处置措施，并向同级行业主管部门通报。
第十八条 地下水水位明显低于水资源保护规划规定的地下控制水位时，由所在地水行政主管部门对取水单位和个人的年度取水计划进行核减，达到采补平衡。
第十九条 开采矿藏或者建设地下工程，应当进行水资源论证，因疏干排水导致地下水位下降、水源枯竭或者地面塌陷，采矿单位或者建设单位应当采取补救措施；对他人生活和生产造成损失的，依法给予补偿。
开采矿藏或者建设地下工程的单位和个人必须对其疏干排水进行净化处理，达标排放。
第二十条 经批准开发利用地下水的单位和个人，应当建立管理和保护制度。在取水井和回灌井管理保护范围内，不得排放或者倾倒污水、垃圾、废渣以及其他废弃物。
报废、闲置或者施工未成的深井、勘探孔由所属的单位或者施工单位按照规定进行封填处理，防止地下水污染。
第二十一条 市、县水行政主管部门应当对辖区内水资源保护状况进行科学考察和调查评价，每年发布水资源公报，公告上一年度水资源水质水量、开发利用和废水、污水排放等情况。
第二十二条 水资源管理机构应当建立水资源信息动态监测网，对水资源的水量、水质实施长期动态监测，逐步实行水质自动在线监测。
水资源管理机构应当每年编制水资源年报。
水资源的监督性监测不得收费。
第二十三条 市、县水行政主管部门、水资源管理机构和其他有关行政主管部门及其工作人员，违反本条例，有下列行为之一的，由其上级行政机关责令改正；情节严重的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违法办理有关行政许可事项的；
（二）未按规定进行水质、水量、水位监测的，或者对监督性监测收取费用的；
（三）发现破坏或者污染水资源的违法行为不予查处的；
（四）在监督检查中发现重大水污染事故或者隐患，未依法履行报告、通报或者通知职责，并造成严重后果的；
（五）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。
第二十四条 违反本条例规定，破坏水功能区标志的，由水行政主管部门责令其停止违法行为，按照损毁程度赔偿。
第二十五条 违反本条例规定，未按许可设置入河排污口的，由水行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，处5万元以上10万元以下的罚款。
第二十六条 违反本条例规定，在水功能区从事不符合水功能区划的开发利用活动，对水域使用功能造成严重影响的，由水资源管理机构责令停止违法行为，采取补救措施。
第二十七条 违反本条例规定，在取水井和回灌井管理保护范围内排放或者倾倒污水、垃圾、废渣以及其他废弃物的，由水资源管理机构责令其停止违法行为，采取补救措施。
报废、闲置或者施工未成的深井、勘探孔未进行封填处理的，由水资源管理机构责令限期封填。
第二十八条 本条例下列用语的含义：
水功能区，是指为满足水资源合理开发和有效保护的需求，根据水资源的自然条件、功能要求、开发利用现状，按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，在相应水域按其主导功能划定并执行相应质量标准的特定区域。
水功能区划，是指水功能区划分工作的成果，其内容应当包括水功能区名称、范围、水质现状、功能要求及保护目标等。
第二十九条 本条例自2009年5月1日起施行。
