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农业部办公厅


农业部办公厅关于印发《农业部预算单位请款和用款规程》的通知

农办财〔2012〕170号



部机关各司局，直属各单位:

为加强农业部预算单位国库集中支付管理，规范请款和用款程序，保证资金安全，提高使用效率，根据国库集中支付制度等有关规定，结合农业部实际情况，我们制定了《农业部预算单位请款和用款规程》。现印发给你们，请遵照执行。执行过程中有何问题，请及时反馈。




农业部办公厅

2012年12月20日



农业部预算单位请款和用款规程



　 第一章 总则



第一条 为加强农业部预算单位（包括部本级，以下简称单位）国库集中支付管理，规范请款和用款程序，保证资金安全，提高使用效率，根据国库集中支付制度等有关规定，结合农业部实际情况，制定本规程。

第二条 纳入单位预算的财政拨款资金适用本规程。资金支付实行财政直接支付和财政授权支付方式。

第三条 请款，指编报用款计划（分月用款计划，下同）。用款，指审核办理支出。请款和用款遵循以下原则：

（一）按预算执行。应保证与预算科目编码、项目编码、项目名称、金额等一致。预算批复前，与“二上”预算一致；预算批复后，与部门预算一致。

（二）分年度管理。应区分当年预算、上年结转和结余资金，分别进行明细核算和统计，并与会计账表相关数字核对一致。

（三）按程序操作。应明确申请、审核、审批、办理、报告等环节的工作要求和责任，彼此衔接、相互监督。

第四条 财务司负责监督指导和管理各单位请款和用款，审核部本级用款计划等表格材料。

第五条 各单位负责编报本单位用款计划，审核办理支出，进行账务处理，填制有关表格材料并逐级报送。

第六条 农业部财会服务中心（以下简称财会中心）受财务司委托，承办部本级请款和用款业务，审核汇总各单位表格材料，报送电子信息，办理有关手续，反馈有关情况。



第二章 用款计划管理



第一节 用款计划编报与核批



第七条 各单位依据预算控制数，编制国库集中支付范围划分表，在报送“二上”预算的同时，将范围划分表送财会中心审核汇总。

公共财政预算支出和政府性基金预算支出实行财政直接支付的资金范围包括：年度财政投资1000万元（含）以上的工程采购支出（包括建筑安装工程、设备采购、工程监理、设计服务、移民征地拆迁和工程质量保证金等支出，不包括建设单位管理费等零星支出）；单位所在地在直辖市、省会城市和计划单列市市辖区的预算单位项目支出中，纳入政府采购预算且单个采购项目金额120万元（含）以上的物品和服务采购支出（以单位报送的项目支出预算明细表为划分依据），未列明单个采购项目的，部门预算中所列采购项目金额200万元（含）以上的物品和服务采购支出；纳入财政统发范围的工资、离退休费；能够直接支付到收款人或用款单位的转移性支出，包括拨付有关企业的补贴等。实行财政授权支付的资金范围包括：未纳入财政直接支付的工程、物品、服务等采购支出；特别紧急支出；财政部规定的其他支出。

国有资本经营预算支出全部实行财政直接支付（财政部另有规定的除外）。

第八条 各单位依据预算控制数和上述范围划分表，编制全年用款计划，包括基本支出用款计划和项目支出用款计划。基本支出用款计划按照年度均衡原则编制，项目支出用款计划按照项目实施进度和政府采购计划编制。

第九条 上年12月5日前，财务司（预算处）提供“二上”预算汇总电子信息和年度预算科目变动情况。12月9日前，财会中心将汇总后的国库集中支付范围划分表通知各单位核对，包括单位名称、科目编码、项目名称、支付方式、金额等。12月10日前，财务司以司函将范围划分总表报送财政部国库司和农业司，财会中心报送范围划分总表和明细表电子信息。

第十条 上年12月10日前，各单位依据“二上”预算数及核对后的范围划分表，编报1—5月用款计划。财会中心审核汇总，于12月15日前将电子信息报送财政部。

第十一条 预算批复后15个工作日内，财会中心依据部门预算，调整范围划分表，并通知有关单位核对。部门预算与“二上”预算一致的，不再调整范围划分表（财政部另有规定的除外）。财务司以司函将范围划分总表重新报送财政部国库司和农业司，财会中心报送范围划分总表和明细表电子信息。

第十二条 当年5月5日前，各单位依据批复预算数及核对后的范围划分表，结合支出测算情况，编报6—12月用款计划。财会中心审核汇总，于5月15日前将电子信息报送财政部。

第十三条 财政部核批的用款计划，财会中心应及时核对并通知各单位。财政部未核批、退回的用款计划，财会中心应会同有关单位进行调整，按照原用款计划行号重新报送。



第二节 用款计划账务处理



第十四条 财政部核批用款计划后，实行财政直接支付的，逐月下达财政部零余额账户用款额度（财政直接支付资金）。有关单位提出支付申请，获得批准并办理支付后，依据代理银行盖章的《财政直接支付入账通知书》，作收到和支付额度的账务处理。

实行财政授权支付的，逐月下达预算单位零余额账户用款额度（财政授权支付资金）。各单位每月依据代理银行盖章的《财政授权支付额度到账通知书》，作收到额度的账务处理；向代理银行签发支付指令后，作支付额度的账务处理。

第十五条 年终，财政部、代理银行分别将剩余的财政部零余额账户和预算单位零余额账户用款额度注销。注销的额度于下年年初自动恢复。各单位作相关注销及恢复额度的账务处理。

第十六条 因特殊情形，当年未能及时按照预算数全额编报用款计划的，财会中心应会同有关单位于下年1月10日前补报当年12月份用款计划。有关单位作相关恢复额度的账务处理。



第三节 用款计划调整



第十七条 紧急、突发、重大事项导致用款额度不足以保证支付时，有关单位应及时提出书面申请，包括科目编码、项目编码、项目名称、支付方式、预算数、已核批用款计划的月份及金额、申请调整用款计划的月份及金额、调整原因等。财务司以司函报送财政部国库司。财政部国库司同意后，有关单位编报调整用款计划。

第十八条 发生调增、调减预算情况的，财务司（有关预算管理处室）应将单位名称、科目编码、项目名称、支付方式、金额等通知有关单位和财会中心。有关单位按照规定编报调整用款计划。财会中心审核汇总，依据财务司确认的调整情况表，将用款计划电子信息报送财政部。

调增预算，基本支出500万元（含）以下、项目支出2000万元（含）以下的，可一次性编报用款计划；基本支出500万元以上的，按照以后各月均衡原则编报用款计划；项目支出2000万元以上的，按照项目实施进度和政府采购计划编报用款计划。调增预算文件明确支付方式的，按照文件要求执行；未明确支付方式的，由财会中心按照第七条规定的标准进行范围划分并通知有关单位核对。

调减预算后，预算数小于已核批用款计划数的，有关单位应编报负用款计划办理调出，并提供相关说明，包括科目编码、项目编码、项目名称、支付方式、预算数、已核批用款计划数、实际支付数、剩余用款计划数、需调出用款计划数等。剩余用款计划数不足以调出的，应退回资金补足剩余用款计划数；确实无法执行的，应书面说明有关情况。公式：需调出用款计划数=已核批用款计划数-预算数。剩余用款计划数=已核批用款计划数-实际支付数。

第十九条 批复预算数大于“二上”预算数的，按照第十二条规定编报用款计划。批复预算数小于“二上”预算数的，按照第十八条规定办理。



第四节 结转和结余资金用款计划管理



第二十条 上年结转和结余资金，于当年1、2、3月按照50%、25%、25%的比例恢复额度（不足10万元的，全部于1月恢复），除计划调整时需编报调整用款计划外，其余情形不需再编报用款计划。

第二十一条 根据项目实施进度，需要调增结转资金1、2月额度恢复比例的，有关单位应及时提出书面申请，包括单位组织机构代码，申请调增恢复比例的科目编码、项目编码、项目名称、支付方式、月份、金额、支出事项等。财务司以司函报送财政部国库司。

第二十二条 本单位形成的结余资金，应全部统筹用于编制以后年度部门预算。收到财政部对结余资金的审核确认数，有关单位应核对科目编码、项目编码、项目名称、支付方式、年初申报数、实际支付数、剩余额度等。发现与审核确认情况不符的，应上报核实；剩余额度不足的，应退回资金补足剩余额度。

第二十三条 财务司（预算处）将结余资金统筹编制下年部门预算时，应在预算编制阶段通知有关单位。有关单位应报送相关正式文件，核对由部统筹结余资金的科目编码、项目编码、项目名称、支付方式、审核确认数、实际支付数、剩余额度等。发现与统筹情况不符的，应上报核实；发生实际支付数的，应提供批复动用的文件依据；剩余额度不足以统筹调出的，应退回资金补足剩余额度。

第二十四条 下年统筹使用结余资金时，按照第十八条规定编报调整用款计划。对于实有资金，需调整给其他单位的，上交部本级基本存款账户，由部本级转拨；需本单位调整使用的，直接调整账务。



第三章 支出审核办理



第一节 支出事项



第二十五条 各单位的支出，包括人员支出、公用支出和项目支出，应严格按照预算及项目批复等规定的用途使用资金。项目资金专款专用。结转资金按照原用途继续使用。因特殊情形需调整用途的，应提出书面申请，由财务司（有关预算管理处室）审核，按照规定报财政部审批。

本单位形成的结余资金，未经批准不得动用。因特殊情形需在预算执行中动用结余资金安排必需支出的，应提出书面申请，由财务司（预算处）报财政部审批。基本建设项目结余资金，按照规定将应上交中央国库的结余资金上交，留用的结余资金需报财政部批准后方可动用。

第二十六条 各单位应严格执行法律法规、支出定额标准、资产配置标准、主管部门管理办法、预算及项目批复等规定的开支范围及开支标准；上述方面没有规定的，由单位规定，上报备案后执行。

第二十七条 各单位应严格执行政府采购制度和出差、会议、出国（境）等审批制度有关规定。

第二十八条 经办人员应按照上述要求办理有关事项，并取得有关文件、政府采购合同、政府采购中标公告、协议供货合同、签报等资料，作为审核办理支出的依据，提供给单位财务部门。



第二节 结算报销



第二十九条 各单位的公务支出（公用支出和项目支出），经办人员应及时办理结算，取得发票、财政票据等凭证；属于政府集中采购的，应取得集中采购电子验收单等凭证；使用公务卡结算的，应取得有关银行卡消费凭证。有关管理办法及合同约定对结算另有要求的，应严格执行。

不符合规定的发票，应拒收；不按照规定使用的财政票据，应拒付款项，财务部门均不得报销。发票、银行卡消费凭证、合同、采购清单等凭证资料的金额和内容应相互一致；发生不一致的，经办人员应取得证明材料。

第三十条 凡《中央预算单位公务卡强制结算目录》规定的公务支出，经办人员应使用公务卡结算，原则上不再使用现金。下列情形可暂不使用公务卡结算：

（一）按照规定支付给个人的支出。

（二）签证费、快递费、过桥过路费、出租车费用等目前只能使用现金的支出。

（三）在县级以下（不包括县级）地区发生的公务支出。

（四）在县级及县级以上地区不具备刷卡条件的场所发生的单笔消费在200元以下的公务支出，但经办人员应提供不能使用公务卡结算的证明材料。

除上述情形外，不使用公务卡结算的，经办人员应提出申请，由本人或有关人员填写《不使用公务卡结算审批表》，按照单位报销管理规定办理审批，必要时应提供不能使用公务卡结算的证明材料。

第三十一条 经办人员应在规定期限内填写报销单据，附发票、银行卡消费凭证、合同、采购清单等凭证资料，到单位财务部门办理报销。使用公务卡网上银行结算的，还要提供姓名、卡号、结算日期和金额等信息。

确因工作需要，公务卡持卡人不能在规定期限内返回单位办理报销的，应提供姓名、卡号、结算日期和金额等信息，由本人或有关人员办理借款，单位财务部门按照规定先将资金转入公务卡，持卡人返回单位后补办报销。

第三十二条 单位财务部门审核支出事项是否符合规定，凭证资料是否合法规范、准确完整等；对使用公务卡结算的，还要登录公务卡支持系统，查询核对公务支出的真实性。

使用公务卡结算，因个人报销不及时造成的罚息、滞纳金等费用，由经办人员承担；因单位报销不及时造成的相关费用，以及由此带来的对个人资信影响等责任，由单位承担；但不符合支出管理规定的，应责成经办人员按照规定补充或调整办理有关手续，报销时限责任由经办人员承担。

第三十三条 公务卡持卡人在执行公务中原则上不允许利用公务卡信用额度提取现金（透支提现）。确有特殊需要的，应提出申请，由本人或有关人员填写书面材料，按照单位报销管理规定办理审批。经批准后，提现手续费等费用由单位承担，但对个人资信影响由持卡人承担；未经批准的，提现手续费等费用由持卡人承担。

第三十四条 批准报销的公务支出，使用公务卡结算，应由预算单位零余额账户开支的，单位财务部门通过公务卡支持系统编制《还款明细表》；应由本单位实有资金账户开支的，于免期还款期到期之前直接将资金转入公务卡，不再通过公务卡支持系统办理，具体由单位财务部门与开户银行协商确定。

使用转账方式结算的，按照有关规定办理。在第三十条规定情形之外不使用公务卡结算的，单位财务部门依据《不使用公务卡结算审批表》登记备查。



第三节 资金划拨



第三十五条 各单位可以向本单位按照账户管理规定保留的相应账户划拨工会经费、住房公积金和提租补贴，以及经财政部批准的特殊款项，不得违反规定向本单位实有资金账户，以及开设预算单位零余额账户的上级主管单位、所属下级单位划拨资金。

第三十六条 有关单位向地方及其他单位、未开设零余额账户的所属下级单位划拨资金，应依据预算及项目批复等文件；用于本单位工程、物品、服务等采购支出的，应严格执行政府采购制度有关规定,通过订立合同等方式保证资金安全，严格结算管理，依法取得有关凭证。划拨资金后，有关单位应按照规定督促指导项目实施，及时考核验收。

第三十七条 部本级向地方及其他单位划拨资金，有关司局应向财务司（有关预算管理处室）提供相关说明、资金分配表及相应的项目申报书、收款单位账户等；用于部本级工程、物品、服务等采购支出的，应严格执行政府采购制度有关规定，严格结算管理，依法取得有关凭证。

相关说明包括科目编码、项目名称、支付方式、金额、预算及项目批复情况等。收款单位应为资金分配表上的单位（实行统一核算的除外）。划拨资金后，有关司局应督促指导项目实施，及时考核验收，并将有关情况报送财务司。

第三十八条 各单位应通过财政直接支付和财政授权支付方式支付资金，不得违反规定通过本单位实有资金账户垫付资金。在用款计划核批之前，发生下列特殊情况之一的，报请财政部国库司备案后，可以垫付资金：

（一）经国务院批准并限时开工的基建投资项目支出。

（二）基建投资项目前期费用支出。

（三）重大紧急突发事项支出。

（四）其他按照规定允许垫付的支出。

有关单位应在垫付前提出书面申请，包括拟垫付事项、具体内容、金额、原因、资金来源等，并提供相关文件复印件。财务司以司函报送财政部国库司，并及时将财政部国库司备案情况通知有关单位。

第三十九条 在用款计划核批之后，有关单位应提出资金归垫的书面申请，包括垫付备案情况、实际垫付金额和内容、垫付账户、用款计划核批情况等，并提供垫付资金的账簿记录、记账凭证、银行结算证明、发票等凭证资料复印件（加盖单位财务专用章）。

以财政直接支付方式进行资金归垫的，按照财政直接支付程序办理。以财政授权支付方式进行资金归垫的，由财务司以厅文报送财政部国库司。财政部国库司批复后，财务司将批复文件转发给有关单位。有关单位持批复文件，到代理银行办理归垫。



第四节 支付办理



第四十条 各单位以财政直接支付方式办理转账等结算业务，但不得提取现金；以财政授权支付方式办理转账、汇兑、委托收款等结算业务，按照规定提取现金。

第四十一条 有关单位依据财政直接支付用款计划（及恢复额度）和支出审核审批结果，填写支付申请书（含支付编码），提供发票等凭证资料，经所在省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处（财政专员办）审核并签署同意后，送财会中心。财会中心填写《财政直接支付汇总申请书》。财政部国库司审核，代理银行在预算科目（项目）用款额度内办理支付。

纳入财政统发范围的工资、离退休费，由财政部国库司办理财政直接支付，有关单位应每月及时报送有关数据信息。

第四十二条 各单位依据财政授权支付用款计划（及恢复额度）和支出审核审批结果，签发支付指令（转账支票、现金支票、汇兑凭证等，含支付编码），代理银行在预算科目（项目）用款额度内办理支付。

各单位应在公务卡免息还款期到期3个工作日之前（跨行办卡的为5个工作日之前）向发卡银行签发支付指令，附由《还款明细表》汇总生成打印、加盖单位财务专用章的《还款汇总表》，办理公务卡还款。

第四十三条 各单位办理财政授权支付网上银行支付业务，应加强电子安全管理，将电子密钥视同实物印章管理使用，并至少设置支付信息录入和审核2个岗位操作权限。具有录入权限的人员只能在线录入支付指令，不能提交代理银行；具有审核权限的人员只能对录入的支付指令进行审核，并将审核通过后的支付指令提交代理银行，不能录入或修改。

第四十四条 在支付之前，因用款额度不足以支付，或者凭证要素填写错误，财政专员办、财政部国库司、代理银行等退回支付申请书或者支付指令的，有关单位应核实处理。

第四十五条 在支付之后，因收款单位账户填写错误，代理银行通知退回财政直接支付资金的，有关单位应核实办理有关手续。需要退回财政直接支付资金补足剩余用款计划数或剩余额度的，有关单位应向代理银行说明原支付业务情况，办理有关手续。

代理银行通知退回财政授权支付资金，以及需要退回财政授权支付资金补足剩余用款计划数或剩余额度的，有关单位应填写《财政授权支付更正（退回）通知书》，作为银行票证的附件一起送交代理银行，办理有关手续。

跨年度退回资金小于或等于当年对应预算科目实际支付数的，按照上述要求办理。跨年度退回资金大于当年对应预算科目实际支付数或者当年没有对应预算科目的，有关单位应提供相关说明。财务司以司函报请财政部国库司指定退回资金的预算科目。

第四十六条 在支付之后，因其他差错，需要更正财政直接支付资金支付编码、金额等的，有关单位应单独填写更正申请书，按照原支付程序办理；需要更正财政授权支付资金支付编码、金额等的，应单独填写《财政授权支付更正（退回）通知书》送代理银行办理。



第四章 对账和报告



第四十七条 各单位应定期核对账簿记录、银行对账单、库存现金、记账凭证及有关资料，保证账实相符、账证相符、账账相符。

第四十八条 每月终了后2个工作日内，各单位应查收代理银行发出的财政授权支付对账单，于每月终了后4个工作日内对账完毕、反馈代理银行，并于每月终了后5个工作日内，将其与代理银行对账结果、异常及更正情况报送财会中心。

每月终了后10个工作日内，财会中心应将代理银行总行月报表与各单位国库集中支付情况进行核对，反馈代理银行总行。

季度终了后15个工作日内，财会中心应将财政部国库司对账回执以及各单位与代理银行之间的季度对账结果、异常及更正情况报送财政部国库司。

上述对账过程中，对账不符时，应及时沟通，共同核查，分清责任，按照“谁的差错谁更正”的原则，在发现差错的当期及时更正。

第四十九条 财政部国库司通过财政国库动态监控系统发现财政授权支付疑点的，有关单位应核实并报告，按照要求提供有关账簿记录、记账凭证、银行结算证明、发票等凭证资料复印件（加盖单位财务专用章）。

第五十条 各单位应按照规定报告预算数、已核批用款计划数、实际支付数、剩余用款计划数等当年预算执行情况，审核确认数、实际支付和统筹调出数、剩余额度等结转结余资金执行和消化情况，以及差旅费、会议费、因公出国（境）费、公务用车购置及运行费、公务接待费等支出情况。各单位财务部门应及时向业务部门反馈上述情况。

第五十一条 各单位应按照规定报告项目资金使用情况，并在项目完成后，报送项目支出决算和使用效果的书面报告。

第五十二条 预算年度结束后，各单位应按照年终剩余额度（年终剩余用款计划数），于下年1月10日前编报国库年终结余申报核批表。因年度预算科目变动等情况，调整有关科目（项目）剩余额度的，有关单位应提供相关说明，包括调增的来源，调减的去向，调整依据等。财会中心审核汇总。1月20日前，财务司以部文报送财政部国库司和农业司，财会中心报送电子信息。

各单位应按照规定及时编报财政拨款结转和结余资金情况表，并分析说明形成结转资金或结余资金的原因。财会中心审核汇总。2月底前，财务司以厅文报送财政部预算司和农业司，财会中心报送电子信息。



第五章 附则



第五十三条 各单位应根据本规程，结合实际情况，制定完善本单位实施公务卡强制结算目录的实施细则、有关审批程序和报销手续。

第五十四条 中国农业科学院、中国水产科学研究院、中国热带农业科学院、黑龙江省农垦总局、广东省农垦总局应根据本规程，结合实际情况，制定完善所属单位国库集中支付表格材料的编报审核程序和时限，报财务司备案。

第五十五条 本规程由财务司负责解释。

第五十六条 本规程自发布之日起施行。《农业部办公厅关于印发<农业部本级请款和用款规程>的通知》（农办财〔2011〕13号）同时废止。


附件：
农办财[2012]170号.CEB


http://www.moa.gov.cn/govpublic/CWS/201301/P020130108563918692478.ceb
试论法官释明权
李 健 鹏

摘 要

本文的研究对象是法官释明权。当前，随着我国民事审判方式改革的深入，民事诉讼模式在由职权主义向当事人主义转换的同时，应当构建规范完善的法官释明权制度，克服完全放任当事人主导诉讼过程所造成的诉讼迟延、难以实现实质正义等缺陷，保障民事诉讼目的得以实现。但是，我国立法尚未建立明确规范的法官释明权制度，司法实践虽积极探索，但处于无法可依、各自为阵的局面，法官释明权的效能未能得以正确有效发挥。为此，本文从法官释明权的发展脉络、含义、性质、价值功能等方面阐述法官释明权的基本理论，深入分析法官释明权在我国的立法、理论研究和司法实践现状以及存在的问题弊端，从而提出从法官释明权的立法模式、行使原则、适用范围、行使阶段、行使方法、效力和救济机制等方面构建规范完善的法官释明权制度。
关键词：法官释明权；释明权行使；制度完善

引 言
法官释明权在西方民事诉讼中具有十分重要的意义和作用。西方民事诉讼实行当事人主义诉讼模式，集中体现了辩论主义和处分主义原则。纯粹的当事人主义诉讼模式，过分强调当事人的处分权，忽略甚至完全放开法官对诉讼程序的掌控，使得裁判为了片面追求形式上的平等，而最终难以实现实质正义。法官释明权则具有弥补这些弊端的价值功能。我国原先的民事诉讼模式是职权主义，但随着民事审判方式改革的深入推进，逐步转变为当事人主义，新的审判方式突出了法官的中立和被动，强化当事人的处分权，弱化法官的职权，充分体现了司法的文明进步。但由于当事人对法律和诉讼的认知水平、操作能力层次不一，导致新的审判方式的理想状态在现实中遇到了障碍。法官释明权作为平衡当事人诉讼能力和水平、促进实现实质正义的一种手段，进入了法学界的研究视野，并在司法实践中得以不断尝试。本文拟通过对法官释明权制度的考察研究，提出构建我国法官释明权制度的设想。

一、法官释明权的基本理论
（一）法官释明权的发展脉络
1、大陆法系
释明权制度最初是德国等大陆法系国家为克服法国1806年民事诉讼法的自由放任倾向，即为消除法院不协助当事人进行诉讼的古典主义弊端而提出来的诉讼指挥权制度。[1] 1806年法国民事诉讼法，确定了当事人在民事诉讼中享有充分的处分权和实行辨论主义的原则。1877年德国民事诉讼法借鉴了法国民事诉讼法的模式。但德国同时意识到，只强调突出当事人的处分权，忽略法官指挥诉讼的作用，既会影响诉讼效率，甚至可能造成司法不公。因此，德国1877年民事诉讼法规定了法官释明权。该法第130条规定：审判长应当向当事人发问，释明不明确的声明，促使当事人补充陈述不完整的事实，声明证据，进行其他与确定事实关系所必要的陈述。审判长应当依职权要求当事人对应当斟酌，并尚存疑点的事项加以注意。1877年德国民事诉讼法沿用至今，进行了多次修改，现行民事诉讼法中第139条对法官释明权作了更详细的规定。该法第139条规定：（1）审判长应该让当事人就所有重要的事实进行充分的陈述，尤其在对所提事实说明不充分时要加以补充，还要说明证据。为此，审判长在必要时应与当事人共同从事实和法律两方面对于事实关系和法律关系进行阐明，并提出发问。（2）审判长对于应当依职权进行调查的事项中存在的疑点，应予注意。（3）审判长在其他审判人员要求时，应当允许其发问。[2] 1890年的日本民事诉讼法也规定了法官释明权，虽然在二战后受美国法的影响法官怠于行使释明权，但因暴露出各种弊端，法官释明权得以重新确立。德国、日本等国民事诉讼法的制定，促使了法国对1806年民事诉讼法进行了修改，对当事人和法院在诉讼中的地位及作用进行了调整。[3] 1935年，法国发布了《监督诉讼程序的法官》的法令，明确规定法官对诉讼有监督和控制权，现行法国民事诉讼法在第8条、第13条也分别规定了法官释明权的内容。综上，大陆法系国家的法官释明权是随着各国对当事人主义诉讼模式的修正而逐步建立发展起来的，历经司法实践在立法中不断充实完善。
2、英美法系
英美法系国家奉行典型的当事人主义，强调当事人的对抗，法官不允许控制诉讼，从而造成诉讼效率低下等弊端。因此，英美法系国家吸收借鉴了大陆法系的法官释明权制度，逐步强化法官在诉讼程序的掌控和管理。英国1999年颁布的《新民事诉讼法规则》，规定了法官可以命令当事人将有争议的事项陈述清楚，提供与争点相关的证据。美国《民事诉讼规则》规定了法官在审前阶段可以依职权审议的事项，加强了法官对诉讼的管理和控制。虽然英美两国民事诉讼立法中没有释明权的概念，但这些规定实际就是加强法官诉讼管理职能的体现，是法官释明权的一种表现。
纵观两大法系民事诉讼立法中法官释明权的引入和发展，他们对释明权制度的必要性的认识和需求是统一的，都认为法官应当加强诉讼引导和管理职能。
（二）法官释明权的含义
德国学者奥特马•尧厄尼希认为，法官释明权是法官的发问和释明义务，即法官不仅应当接受当事人的陈述，而且也应当督促当事人完整陈述，达到澄清事实的目的。[4]日本学者谷口安平认为，释明权是法官对当事者进行询问，要求其作出解释说明的权限。[5]
我国学者从不同角度出发，对释明权确定的含义有两种类型。一是从释明权的行使目的和性质出发，认为释明权是法官为了查清事实、公正裁判而询问当事人和向当事人提出建议的权限。二是从释明权的适用事项和行使方式出发，认为释明权是指在当事人的主张或陈述不完整、不明确，或者诉讼主张不适当，或者举证不够而误认为足够了的情况下，法官通过对当事人的发问、建议、提醒，促使当事人清楚完整的陈述事实，修正不当的诉讼主张，补足证据资料。
笔者认为，释明权是指在民事诉讼过程中，法官发现当事人的诉讼请求不适当，或陈述事实不清楚、不完整，或提供证据资料不够却误以为已经足够，或其法律观点与法官不一致时，法官从探知当事人真意、查清案件事实、使当事人理解法官观点的角度出发，通过发问、晓喻和公开心证等方式，使当事人厘清请求和事实、提供完备的证据、明了法官的观点，阐述或修正自己的观点，从而保障诉讼公开、公平、公正的权能。
（三）法官释明权的性质
关于释明权的性质主要有三种观点：即义务说、权利说和权利兼义务说。大陆法系民事诉讼立法例上也因此定位不同，有将其定位为权能，有将其定位为义务对待，也有既认定为权能，又认定为义务。[6]
采用义务说的主要以德国为代表。如《德国民事诉讼法》第139条规定：“审判长应该让当事人就所有重要的事实进行充分的陈述，尤其在对所提事实说明不充分时要加以补充，还要说明证据。为此，审判长在必要时应与当事人共同从事实和法律两方面对于事实关系和法律关系进行阐明，并提出发问。”从这一规定看，“应当”的表述，将释明权定位为法官的一项义务。
采用权利说的主要以法国为代表。如《法国民事诉讼法》第8条规定：“法官可以要求当事人对事实提供必要的说明。”从这一规定看，“可以”的表述，将释明权定位为法官的一项权利，法官可以自由行使。
采用权利兼义务说的主要以日本为代表。如日本《民事诉讼法》第112条规定：“审判长可以对事实上以及法律上的事项向当事人发问或促使当事人声明证据。”但同时，日本关于证据的职权调查制度，又规定了法官有义务通过调查查明案件事实。日本立法中“可以”和“有义务”的表述，实际是将释明权既当作一种权利又当作一种义务。
笔者认为，释明权是民事诉讼中法院的职权，属于诉讼指挥权的范畴。诉讼指挥权是指法院为保证诉讼程序的顺利进行，根据具体情况作适当处置，从而控制、指挥诉讼程序运行的权能。[7]在民事诉讼中，法院的诉讼指挥权有指挥程序的运作、操作审理程序及内容、指挥法庭辩论、行使释明权明确诉讼关系等。[8]释明权作为诉讼指挥权的一种,当然属于公权力的范畴,具有公权力权能与义务兼备的性质。法官释明权的行使不取决于当事人的意志，法官有一定的自由裁量因素，体现了权力的属性；但释明权的行使又受到诉讼程序规定的限制和当事人诉讼权利的制约，体现了义务的属性。
（四）法官释明权的价值功能
1、保障民事诉讼目的得以实现。民事诉讼的目的在于“通过司法实现私权”，即通过国家公权力解决具体民事纠纷，保障私人民事权益的最终实现。民事诉讼过程体现了公权力与私权利的碰撞与交汇，处理好这两者的关系才能更好地实现民事诉讼的目的。[9]释明权的适当行使，正是作为诉讼指挥权的公权力介入，对私权利进行合理引导的一种方式，有利于公正解决争议，最终实现私权。也因此，释明权被称为实现民事诉讼制度目的的修正器。[10]
2、促进实现实质正义。“民事诉讼的价值取向直接影响民事诉讼的制度选择。”[11]无庸置疑，我国民事诉讼的首要价值取向一直是追求实质正义。在纯粹的当事人主义诉讼模式下，当事人的请求、主张或陈述不适当、不明确或不完整，法官只能消极作出裁判，这往往难以实现实质正义。在我国这样一个人口众多，且文化水平和知识素养以及法律意识都参差不齐的环境里，如果只追求形式上的平等，法官消极无为，那么只会造成实质上的不平等，更无法实现实质正义。法官行使释明权，引导当事人诉讼，可以弥补当事人主义诉讼模式片面追求形式平等的不足，使诉讼双方在“民事诉讼战争”中能够维护“武器平等”的状态，[12]，有利于促进实质正义的实现。
3、提高诉讼效率。久长的裁判是恶的裁判，诉讼过分迟延等同于拒绝裁判。不幸的是，诉讼迟延的问题困扰着许多国家；事实上，诉讼迟延是由此产生的抱怨与程序改革企图之间的不断循环的主题。[13]释明权是法官行使诉讼指挥权的一项重要内容，是法官有序控制和推进诉讼程序的一种方式，释明权的行使可使当事人明确表述其主张和请求，可使当事人明晰焦点，紧紧围绕焦点陈述、举证和辩论，有助于提高诉讼效率，避免诉讼迟延，缩短诉讼周期，减少当事人诉累。
4、促进法院与当事人之间的交流与沟通，避免突袭裁判。我国有学者指出：“程序是与程序主体的自由、自主地选择联系在一起的，程序的本质特点就是过程性和交涉性。诉讼程序是交涉过程的制度化。这一交涉过程也是程序主体相互交流、作用的过程，它包括权利主体与权力主体之间的纵向沟通过程和权利主体之间的横向沟通过程。”[14]当事人主义诉讼模式下，只有双方当事人之间的横向交流，缺乏法官与当事人之间的纵向交流。法官释明权的行使，搭建起了法官与当事人交流沟通的平台，有助于法官与当事人在争点确定、事实认定等方面达成共识，有助于让法官探明当事人的真意，让当事人知悉法官的心证和法律观点，避免突袭裁判[15]。
5、解决缠诉缠访“司法顽症”。[16]近年来，缠诉缠访已成为困扰人民法院工作的“司法顽症”，其背后有着深层次的体制机制原因，需要多途径加以逐步解决。法官释明权既是引起缠诉缠访问题的一个重要因素，也是从源头上预防和减少缠诉缠访问题的有效方法。由于立法上的滞后，法官在司法实践中行使释明权时尺度不一，暴露出了过度释明或消极释明的问题，导致当事人对裁判的公正性产生合理怀疑，甚至导致裁判错误，当事人因此开始从上诉、信访逐步演变为缠诉缠访。但这并不是要说明法官行使释明权的局限性和危害性，相反，释明权引起缠诉缠访问题的主要原因在于立法滞后导致不当行使，只有尽快在立法中明确设立规范的法官释明权制度，使法官有法可依、有度可把，正确地行使释明权，不但有助于查清事实、公正裁判，更能促使当事人真正理解和信服裁判的理由和依据，胜败皆服，案结事了，息诉罢访。因此，释明权是预防和减少涉诉信访，解决“缠诉缠访”司法顽症的有效途径。

二、法官释明权在我国的现状分析
（一）法官释明权在我国的立法现状
2001年12月31日，最高人民法院发布了《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《证据规定》），这是释明权在我国立法中的首次体现。《证据规定》虽然强调了当事人举证的主导作用，限制了法官依职权调查取证，但却要求法官要引导当事人举证。《证据规定》第3条第1款规定：“人民法院应当向当事人说明举证的要求及法律后果，促使当事人在合理期限内积极、全面、正确、诚实地完成举证”。第8条第2款规定：“对一方当事人陈述的事实，另一方当事人既未表示承认也未否认，经审判人员充分说明并询问后，仍不明确表示肯定或者否定的，视为对该项事实的承认”。第35条第1款：“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实做出的认定不一致的，不受本规定第三十四条的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求”。
继《证据规定》之后，最高人民法院出台的其他一些司法解释中也有法官释明权的体现。2003年7月最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第20条规定，“对没有委托律师代理诉讼的当事人，审判人员应当对回避、自认、举证责任等相关内容向其作必要的解释或者说明，并在庭审过程中适当提示当事人正确行使诉讼权利、履行诉讼义务，指导当事人进行正常的诉讼活动”。最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第5条第2款规定，“人民法院应当将放弃诉讼请求的法律后果告知赔偿权利人，并将放弃诉讼请求的情况在法律文书中叙明。”
上述规定虽然体现了法官释明权的内容，但并不能说明我国立法上已经建立起了真正意见上的规范完善的法官释明权制度。制度这一概念，通常被用来表示种种内在联系着的社会规则给人们的相互作用以一定的方向并使之定型化。[17] 而我国关于法官释明权的规定，零散的分布在若干个司法解释中，既没有明确的释明权这一概念，也没有规范完善的立法形式，更未能形成一个有机的整体。
（二）法官释明权在我国的理论研究现状
法官释明权不是我国传统的民事诉讼概念，故其引入和设立必然要经历一个从陌生到了解、熟识、认可的理论论证过程。上世纪90年代初，我国较早研究法官释明权问题的学者认为，在我国这样职权主导的诉讼体制中没有可能引入阐明权。[18]随着我国民事审判司法改革的推进，有学者认为，法官释明权是为了克服当事人主义的弊端，发挥法官对诉讼的掌控和引导作用，而我国的民事审判司法改革是要削弱法官的职权，两者是冲突的。但有学者对此观点持不同认识，认为释明权“并不是基于法院拥有调查和查明案件客观真实的权限而产生的职权，而是法院为明了当事人所主张的请求和事实情况而对其主张和举证活动加以引导的一种诉讼程序上的指挥权”。[19]随着《证据规定》等相关司法解释的出台，尤其是2005年以来，再次掀起了一波对法官释明权研究的高潮。[20] 尤其到了2007年修改《民事诉讼法》前后，理论界对法官释明权的研究达到了前所未有的高潮，不断涌现的理论著作与论文成果对我国引入法官释明权的必要性进行了充分论证，意在使法官释明权纳入新修改的《民事诉讼法》。虽然新修改的《民事诉讼法》并未引入和设立法官释明权，但理论研究并未因此中断。相反，我国对法官释明权的理论研究进一步深入，研究的重点已从引入法官释明权制度的应然性问题转向规范完善我国法官释明权制度的实然性问题，如释明权的性质和原则，行使的阶段、范围、方式以及救济机制等问题。理论研究不但远远的走在了立法的前面，同时对各地法院的司法实践也起到了有效的引导作用。但是，我国对释明权的引入和研究尚处于搭建释明权制度基本架构的初级阶段，对于释明权制度本身及配套制度的研究还有待于向纵深发展。
（三）法官释明权在我国的司法实践现状
从实践层面看，各级人民法院已有不少对法官释明权进行了有益的探索和尝试，客观上形成了与理论研究相互推动、并轨发展的有利格局。
北京市一中院早在2004年即出台了关于“法官释明权制度”的规则，自这一规则实施后，该院民事案件调撤率不断上升。2009年，北京市一中院再次将法官释明权问题作为重点调研课题，经调研改进完善了该院的法官释明权制度，对法官行使释明权的基本原则、事项范围、具体方式、具体时机作出了明确规定。[21]杭州市中级人民法院积极探索尝试法官行使释明权，但由于立法缺失，该院2008年调研发现，释明不规范直接影响审判的法律效果和社会效果，法官对案件做了不同的释明，可能造成原告多次撤诉、无所适从的情况，或因释明不到位导致当事人不服败诉后果，或因错误运用释明权，导致未审先判而被当事人投诉。[22]2009年，山东昌邑市人民法院全面推行判前提示判后释疑制度，制定具体规则，对原则、对象、内容、范围、监督等作出严格规定，要求法官在判决前后用通俗易懂的语言，围绕当事人双方争执的焦点，说道理、讲法律，阐述法官认定证据的逻辑推理过程以及判决结论形成的理由。该制度实行当年，昌邑市法院的上诉率、申诉率、上访率同比分别下降18%、21%和25%。判前提示判后释疑是法官行使释明权的重要形式之一。山西省太原市迎泽区人民法院积极探索法官释明权制度，确定了法官行使释明权应当遵循的原则和应当适用的情形。
笔者所在的新疆高级法院兵团分院，虽未明确提出释明权这一概念，但却实行了实为行使释明权的一系列措施，出台了实为行使释明权的有关制度。如，在立案阶段向当事人免费发放《诉讼权利义务须知》、《诉讼风险提示书》、《举证须知》等，告知当事人诉讼权利和义务，指导当事人举证，引导当事人诉讼。在审理阶段要求法官公开心证，既让当事人有积极应对的机会或败诉的心理准备，又便于促成和解。在制作裁判文书时要求法官使用通俗易懂，易于群众理解的语言。在宣判时要求法官对裁判的理由和依据向当事人进行具体详细的说明，并做当事人的服判息诉工作。在裁判生效后，如当事人提出申请再审，则由做出生效裁判的合议庭和承办人先行判后答疑，针对当事人提出的疑问，详细解释证据认定和不予采纳其主张的理由，从法理和法律适用上说明裁判结果依据。此外，还制定出台了《兵团人民法院关于判后答疑工作的暂行规定》、《兵团人民法院立案工作实施细则》等一系列涉及法官释明权内容的制度。
各地法院虽然对法官释明权进行了有益的探索和实践，但也暴露出一些不容忽视、亟待解决的问题。一些法官过度行使释明权，对当事人已经处分的民事权利或已经承认的案件事实，还反复进行诱导性追问，既影响了诉讼效率，又引起当事人的合理怀疑，有的甚至导致错案。一些法官消极行使释明权，对当事人的不当陈述、主张不作必要的释明，对当事人的举证不加以引导，直接认定案件事实，形成突袭裁判。当然，这既有法官司法能力不强的因素，也有司法不公的案外因素。此外，由于法官释明权的立法缺失，司法实践出现了比较混乱的局面，例如，举证指导在全国各地法院的具体操作不尽相同，名称也不一致。有的称为“举证须知”（如浙江、河南高院等），有的称为“举证通知”（如广东高院），还有的称为“举证指导”（如宁波中院）。[23]
实践证明，引入和设立法官释明权制度是公正权威高效司法的客观要求和现实需要，立法对释明权制度作出系统全面的规定已经刻不容缓。
（四）我国法官释明权制度存在的问题和弊端
1、有实无名，法律位阶低。虽然有关司法解释不同程度地体现了法官释明权的内容，说明我国司法改革在注重提高当事人地位的同时并没有忽视和放弃法官对诉讼程序的控制和引导，且在司法实践中各地法院也积极探索、大胆实践、逐步规范，但我国民事诉讼法中并无法官释明权这一明确的概念和内容，司法解释亦未正名，且法律位阶低，这不但影响了法官释明权价值效能的发挥，也造成了比较混乱的司法实践局面。立法滞后，实践先于立法，实则就是有实无名，无法可依。因此，我国应尽快在民事诉讼法中创设法官释明权制度，在立法的层面对释明权制度进行系统全面的规定，从而为司法实践提供有力的法律依据。