商务部关于加强乡镇生猪进点屠宰管理的紧急通知

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住房和城乡建设部办公厅


各省、自治区住房城乡建设厅，北京市住房城乡建设委，天津市、重庆市国土房管局，上海市住房保障房屋管理局，新疆生产建设兵团建设局：

　　按照我部《关于对住房保障规范化管理工作进行检查的通知》（建办保函[2010]820号）的部署，29个省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团认真组织开展了检查工作，并上报了检查情况。西藏自治区、新疆维吾尔自治区没有上报检查情况。我部对上海、重庆、福建、四川等省市进行了抽查。从检查情况看，各地在加快保障性住房建设的同时，高度重视住房保障规范化管理工作，通过完善政策、健全机制、加强监管，保障性住房管理逐步规范，但也存在一些突出问题。现将检查情况通报如下：

　　一、基本情况

　　各地认真贯彻落实2010年全国保障性住房管理工作座谈会部署和加强保障性住房管理有关文件要求，实行建管并重，在加快项目建设的同时，加强了管理工作，住房保障规范化管理水平明显提高。

　　一是制度建设得到加强。各地普遍建立了廉租住房、经济适用住房制度，根据《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，明确发展公共租赁住房的政策措施，北京、上海、重庆、河北、山西、浙江、广东、海南、四川、陕西等省市，以及宁波、郑州、广州、深圳、海口、昆明、黄石等城市，结合当地实际，出台了公共租赁住房管理办法。山西、吉林、河南、湖北、海南等地出台了加强廉租住房、经济适用住房管理的政策措施。广州市颁布实施了《广州市保障性住房小区管理扣分办法》、《广州市住房保障工作接受社会监督办法（试行）》。

　　二是管理服务逐步到位。各省级住房城乡建设部门建立了住房保障工作机构，部分市县组建了住房保障管理机构及实施机构，设立了办事窗口，充实了工作人员，逐步完善了工作机制。北京、天津、上海、重庆等城市在市、区两级分别成立了住房保障工作机构，在街道设立了住房保障或社会保障科，建立了受理服务窗口。河北省各地级城市成立了保障性住房管理中心。成都市开展了住房保障进社区上门服务，并为保障家庭提供户籍迁移等服务事项。

　　三是实施程序逐渐规范。多数地区建立了房管等多部门对住房保障对象经济状况审查的协作机制，实行了市、区、街道三级联动的审核公示程序，严把准入审核关。上海市成立了住房保障对象经济状况核对中心。重庆市建立了公共租赁住房对象审查多部门数据信息共享机制。北京市廉租住房实物配租由“暗补”变“明补”，明确市场租金标准，同时根据保障对象收入水平计发租赁补贴，有利于促进住房保障的合理退出。

　　四是动态管理不断强化。各地按要求建立了低收入家庭住房保障统计报表制度，完善了保障性住房档案的归集、整理、保管、利用制度。北京、天津、上海、山西、吉林、江苏、安徽、河南、湖北、湖南等省市建立了统一的住房保障管理信息系统，实现了住房保障管理工作网上办公。河北等省建立保障性住房、棚户区改造项目库，及时掌握工作进展情况。吉林、江苏等省出台规范住房保障档案相关规定，加强基础档案管理。

　　当前，住房保障规范化管理仍存在一些突出问题，不适应住房保障工作的新形势，需进一步研究解决。一是认识不到位。一些地方对住房保障规范化管理的重要性认识不足，存在重建设、轻管理的现象，有的地方没有按要求组织规范化管理检查考核工作。二是审核机制不完善。一些地方收入（财产）核查的部门协作机制不健全，核查的信息化程度不高，审核难度较大。三是动态监管不到位。住房保障信息管理系统建设滞后，尚未建立有效的监管手段，不能及时监测保障性住房使用和保障对象经济状况变化情况。四是机构队伍不健全。部分市县没有设立专门的住房保障管理工作机构和实施机构，街道、居委会等基层工作力量薄弱，人员多为兼职，工作经费落实不到位，不能满足住房保障工作需要。

　　二、下一步工作要求

　　随着保障性安居工程建设加快推进，保障性住房大规模建设并投入使用，住房保障管理任务更加繁重。各地要充分认识规范化管理工作的重要性、长期性，进一步采取有效措施，落实管理责任，提升管理水平，全面建立科学有序、行为规范、办事高效、公开透明的管理体制机制。

　　一是完善管理制度。各地要在认真贯彻落实中央有关政策基础上，结合当地实际，完善有关政策措施，制定具体的管理规定，逐步完善住房保障制度体系。要学习借鉴深圳、厦门的经验做法，加快住房保障立法进程，为做好保障性住房建设和管理工作提供法制保证，推进住房保障工作制度化、法制化。

　　二是建立部门协作机制。要加强部门协作，健全住房保障、民政、公安、金融等机构和社区协作配合的保障对象经济状况审查机制，建立完善的住房保障审核制度，形成齐抓共管的住房保障工作局面。

　　三是强化动态监管。要建立健全住房保障管理信息系统，对保障对象家庭经济状况及其变化情况进行实时监测，创新监管手段，提高监管效能。要定期或不定期地对保障性住房使用情况进行检查，及时发现并纠正各种违规使用行为；对住房保障对象进行定期复审和不定期抽查，根据保障对象经济状况变化情况，调整实施住房保障。

　　四是健全档案管理。2011年，要将廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房等住房保障档案管理作为重点工作，健全档案材料的收集、整理、归档制度，形成建设项目、房屋使用、保障对象等档案体系，确保住房保障档案完整、安全和有效利用。

　　五是加强机构队伍建设。建立健全管理工作机构和实施机构，明确工作职能，充实管理人员。要通过集中培训、行风建设、学习交流等各种方式，努力建设一支政策水平高、业务能力强、工作作风硬的干部队伍，推进住房保障事业持续健康发展。

　　我部、监察部将会同有关部门，对保障性住房租售管理和后期使用监管不力的地区，按照有关规定对相关负责人进行约谈和问责。



　　　　　　　　　　　　中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅
　　　　　　　　　　　二〇一一年三月三日

劳动争议处理仲裁前置程序的缺陷分析及其对策

毛卫厅


摘要：一般的民事纠纷当事人可以直接诉之法院，请求法院保护自己的合法权益。而对于发生的劳动争议，当事人必须向当地的劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的才可以向人民法院提起诉讼。人们不禁要问为什么劳动争议处理要设置这样一个仲裁前置呢？从《劳动法》颁布以来众多的事实已经暴露出劳动争议处理仲裁前置的种种弊端，本文通过对仲裁前置弊端的分析，希望能够在《劳动法》修改时取消劳动争议处理仲裁前置程序并重建劳动争议处理程序。
关键词：劳动争议 仲裁前置 裁审分离 劳动法庭
引言：根据《中华人民共和国劳动法》、国务院《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》、最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》，劳动法律关系发生争议，仲裁程序是法定的必经程序，即劳动法律关系发生争议，当事人必须先向劳动争议仲裁委员会申请劳动仲裁决，对仲裁裁决不服，才可以向人民法院起诉。没有先向劳动争议仲裁委员会申请劳动仲裁，不能向人民法院起诉，人民法院也不予受理，即劳动争议仲裁程序，是人民法院受理的前置程序。同时，如对劳动争议仲裁委员会的仲裁裁决，在法定期间内不向人民法院起诉，仲裁裁决即当然发生法律效力。如一方不履行仲裁裁决的内容，当事人一方可以向人民法院申请执行，人民法院根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定进行审查，经审查符合法律规定的予以执行，不符合法律规定的，裁定不予执行，当事人在收到不予执行裁定书后，在法定期间内，可以就不予执行的劳动争议事项向人民法院起诉。
劳动争议仲裁的宗旨在于依法、及时、正确地处理劳动争议，维护劳动争议当事人的合法权益。而现行劳动争议仲裁前置原则，在一定程度上制约了其应发挥的作用。笔者认为，其弊端有以下方面：
1． 弱化了仲裁程序高效率的职能。
按照仲裁程序前置原则，仲裁要服从审判。在处理劳动争议的整个过程中，劳动争议仲裁机构无终局处理权，仅处于“中间环节”的弱势地位。这种体制上固有的弊端极有可能导致仲裁机构只为履行程序，一裁了事的做法，不利于仲裁机构主动性的发挥。
2． 与程序正义和效益的原则相悖。
仲裁程序前置在客观上造成了一套体制繁杂、期限冗长的劳动争议处理程序。按照现行规定，仲裁前置之前有企业调解，对仲裁裁决不服，可以向人民法院起诉，对一审判决不服，还可向上级法院上诉。这种劳动争议处理“一调一裁二审”制度，几乎用尽了所有的争议解决手段，审理期限长，重复劳动多，纠纷得不到及时解决。据报道，内蒙古哲里木盟处理的某铁路站段与职工 因除名的劳动争议案，走完了所有的程序，时间近两年，人民法院终审结果与仲裁裁决结果一致，事后当事人苦不堪言。我们知道，程序正义要求案件结果有一个确定性，程序效益则要求案件及时有效的解决，而仲裁前置带来的结果显然与之相去甚远。
3． 不利于当事人合法权益的保护。
在现行的仲裁前置原则下，劳动争议当事人的诉讼权利受到不合理限制。即诉讼权利只有在仲裁机构对争议在程序上受理并作出实体裁决后才能取得，诉权的行使须以仲裁机构对争议案件的审结为前提。《劳动法》本身就欠缺劳动争议仲裁机构管辖权运作的必要保障性规定，从而导致了现实中在仲裁机构怠于行使管辖权的情况下，争议案件当事人面临告诉无门而维权不能的危险。如果出现仲裁机构由于主客观因素作出不予受理的决定或事实上不予受理情况，那么案件不但不能进入仲裁程序，当事人也丧失了向人民法院起诉的权利。这在事实上不仅排斥了人民法院的司法管辖权，也不公平地剥夺了当事人的诉权，使当事人的合法权益得不到最终的司法保护。
4． 与人民法院民事审判整体工作不相符合，同时造成了司法资源的浪费。
劳动争议当事人在签订和履行劳动合同方面处于平等的地位，劳动争议主要是平等主体间的纠纷，表现为民事纠纷。按照最高人民法院的规定，劳动争议案件由法院民事审判庭受理，这符合案件性质。我们知道，人民法院对民事案件实行最终的司法解决，其受理和裁判均不限制。但由于仲裁前置的规定，劳动争议案件在受理上成为一种例外。同时，按照仲裁前置原则的内容，人民法院受理劳动争议，实际上是在仲裁审理之后的一个新的司法审理程序。诉讼期间，人民法院因无权审查仲裁裁决的正确性，不可能了解仲裁机构适用法律的情况；而审理工作从头开始，造成一事重复审理，浪费了审判资源。
5． 具有明显的计划经济特征，没有体现出仲裁自愿的要求。
“仲裁前置”是将行政手段与仲裁手段并用的一种制度，对解决劳动争议采取强制性仲裁方法，劳动仲裁机构受理案件以一方当事人的申请为程序性依据，无需征得对方当事人同意即可立案。这种做法，没有体现出市场经济体制下主体意思自治的要求，没有反映出仲裁应有的自愿原则，当事人不能自主地选择争议解决方式，也使仲裁在案件的受理上具有了与司法管辖同样的效力。实际上，体现了计划经济条件下公权对私权的干预和行政权、仲裁权合二为一的思想观念。
6．缺乏法律依据。
按照《劳动法》第77条第1款的规定，当事人发生劳动争议后，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼，也可以协商解决。我们可以看到上述四种处理方式采用的是并列式立法用语，当事人有权在其中选择任何一种方式解决争议。问题的关键在于对《劳动法》第79条应如何理解。劳动法第79条运用的是选择性用语“可以”，它是授权性规定，而非强制性规定，在此处并未使用“应当”、“必须”等强制性用语。“一方当事人可以直接向仲裁机构申请仲裁”，不等于“一方当事人必须或应当向仲裁机构申请仲裁”。由此可见，该条条款对当事人是否选用“仲裁”方式解决争议是授权予当事人自由选择的权利。从《劳动法》第79条规定不难看出，协商、调解、仲裁三种方式都是当事人可以自由选择的方式，并没有规定当事人必须采用先行仲裁的方式。而目前司法实践中普遍采用先裁后审方式，究其根源，不外乎对《劳动法》第79条的误解。
基于上述对劳动争议处理仲裁前置种种弊端的分析，笔者认为有必要重新建立劳动争议处理制度。
诉权作为公民的一项基本权利，应受到国家立法和司法的保护的保护。既然劳动争议的处理最后可以进入司法审判程序，那么就不应该对劳动争议处理设置仲裁前置程序来限制当事人合法的诉权，来及时请求法律保护的权利。
劳动法作为公法和私法之间的社会法，既有公法的性质又不可避免的具有私法的性质。私法就应该体现对当事人的公平原则，公权利不能干涉的太多，否则会造成公权利的滥用而限制私权利的保护。
选择用什么方式处理劳动争议的途径是当事人的自由，应该体现仲裁的自愿原则。所以应该取消劳动争议处理仲裁前置程序以很好的保护当事人的合法权利。笔者认为可以从一下方面重建劳动争议处理制度。
实行裁审分离制度。裁审分离是指劳动关系的双方在发生劳动争议后，有权选择争议的处理方式，一旦选择了仲裁，就不能再提起诉讼，仲裁裁决具有最终的法律效力。目前，我国对劳动争议实行“仲裁前置、一裁两审”的处理方式，这种制度在适用中比较繁锁，在维护争议双方合法权益方面不够及时。从目前情况看，实行“裁审分离、或裁或审”制度已具备现实的可能性。
设立专门的劳动法庭审理劳动争议案件。根据最高人民法院的司法解释，目前的劳动争议案件是由人民法院的民事审判庭来受理的。由于劳动争议案件数量多，内容复杂，处理难度大，民庭又要面对大量的民事纠纷，致使劳动争议不能得到及时的处理。在国外很多国家都设有专门的劳动法庭或工业法庭来处理劳动争议，这一点值得借鉴。建国后至今，人民法院已经审理了大量的劳动争议案件，积累了丰富的审判经验，在法院内部设立劳动法庭也是完全可行的。

参考文献：
【1】 张利锋 《对劳动争议案件仲裁前置原则的反思和重构》
【2】 陈宗利/牛琰 《浅谈劳动争议的处理模式》
【3】 徐智华 《 劳动争议处理几个疑难问题研究》