关于贯彻《成都市东郊工业企业搬迁改造暂行办法》土地处置实施意见的通知

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文章来源于2005年1月17日的《国际商报》

　　●2003年1月1日《政府采购法》正式实施
　　●但两年来却在实际执行中不断遭遇尴尬
　　●多数政府采购行政处罚书中隐藏着致命的缺陷

　　听专家解读———

　　 为何法律与实践相去甚远？
--------谷辽海
　　
　　2004年2月17日，深圳市政府采购中心组织深圳市第二人民医院基因芯片扫描仪项目公开招标，亚能公司、朗逊公司、创博公司、盈力公司四家供应商参加了这次政府采购公开招标活动。同年3月15日、3月22日、3月26日，深圳市财政局先后收到了其它供应商的投诉书。投诉书分别以朗逊公司的投标文件与盈力公司、创博公司的投标文件多处相同，《商务条款偏离表》中打印错误雷同，有串标嫌疑；以及亚能公司违规投标，投标文件部分关键技术参数表述不真实，对评标工作产生误导等等作为事实依据，要求深圳市财政局依法进行查处。
　　2004年4月28日，深圳市财政局经过调查取证后，认定创博公司、盈力公司、朗逊公司三家投标供应商的投标文件有多处相同，其中的打印错误有雷同，三公司行为构成串标；投标供应商亚能公司在该次招标中，投标文件部分关键技术参数表述不真实，对评标工作产生了误导。为此，深圳市财政局根据《深圳经济特区政府采购条例》第四十八条的规定，分别作出深财购【2004】9号、10号、11号、12号的行政处罚决定书，分别对上述四家投标供应商处以在一年或六个月内禁止参加深圳市政府采购活动的行政处罚。
　　事情至此似乎已经很清楚了。但是，律师在研究后发现，深圳市财政局作出的行政处罚存在着种种缺陷，而这些缺陷在国内的政府采购行政处罚中屡见不鲜。这些缺陷已经让政府采购行政处罚本身游走在违法的边缘。
　 　
　　对供应商的违法行为给予应有的惩处是非常必要的。但作为政府采购的行政执法机关在处理类似案件时，对于违法事实的认定、所适用的法律、所实施的行政处罚程序等方面，都必须符合我国《政府采购法》、《招标投标法》、《行政处罚法》等相关法律的规定。本案所存在的缺陷值得我们重视。
　 　本案适用什么法律？
　　本案是属于公开招投标引起的政府采购案件。从行政处罚决定书内容来看，政府采购的行政主管机关没有适用我国相关的法律规范，而是援引地方性的法规作出行政处罚决定，这是本案的缺陷之首。
　　我们知道，政府采购对象的资金来源于国家财政，所以法律将公开招标的采购方式作为政府采购的主要方式。因此，政府采购活动中的当事人和行政主体，不仅要遵守《中华人民共和国政府采购法》的规定，还需要遵循《中华人民共和国招标投标法》的规定。
　　与此同时，我们应该明确，根据我国《宪法》和《立法法》的规定，法规、规章与宪法或法律抵触者无效。落实到本案中，我们就可以发现，行政主体援引地方性法规对供应商进行处罚，其依据与法律所规定的内容相抵触。
　　我们以其引用的《深圳经济特区政府采购条例》第四十八条规定来分析，根据该条例规定，供应商如果存在本案所述的违法情形，投标无效，给采购人、招标机构或者其他供应人造成损失的，应当承担赔偿责任；采购主管部门“可以”对其处以投标金额百分之二以上百分之十以下的罚款；情节严重的，禁止其三年内参加政府招标采购的投标。可见，该条例赋予了政府采购主管部门较大的自由裁量空间和权力：“可以”处罚或不予处罚，从轻处罚或从重处罚，决定权完全在于行政主体。此外，该条例罚款的幅度和禁止交易的年限也与国家法律———《政府采购法》所规定的内容相悖。如该条例规定的罚款幅度是处以投标金额百分之二以上百分之十以下，而《政府采购法》规定的是“采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款”。又如，该条例规定的禁止交易的年限是三年内，低于一年都是被允许的；而《政府采购法》所规定的是“在一至三年内禁止参加政府采购活动”。
　　2003年10月，最高人民法院就审理行政案件适用法律规范问题进行了专题座谈。之后，2004年5月18日，最高人民法院发布了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》。该纪要对法律规范之间的冲突和适用，作了明确的解释，其中规定：调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况下应当按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。
　　显然，本案的行政机构进行行政处罚时应该依据国家法律，而不是地方条例。
　　法律对政府采购行政处罚的规定究竟如何？
　　这起政府采购案例，行政主体认定相对人的违法行为是属于“串标”行为，但实施的处罚却远远少于法定内容，严重违反了羁束裁量范围。
　　“串标”行为在我国政府采购市场和招投标活动中都是属于严重的违法行为，一直是被从严禁止的。但本案件中的供应商却仅仅受到在一年或六个月内禁止参加深圳市政府采购活动的行政处罚。这显然有悖于我国法律的相关规定。根据《政府采购法》和《招标投标法》的规定，禁止参加政府采购活动只是供应商所应承担的法律责任之一。
　　《政府采购法》第七十七条规定，对供应商与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通所存在的违法情形，应该同时承担的法律责任有：处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款；列入不良行为记录名单；在一至三年内禁止参加政府采购活动；有违法行为的，并处没收违法所得；情节严重的，由工商行政管理机构吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　我国《招标投标法》对“串标”行为也有严厉的处罚规定，但相对于《政府采购法》来说，还是较轻的。根据新法优于旧法，特别法优于普通法的原则，《政府采购法》有规定的，应该优先适用。
　　本案中，采购主管部门认定供应商的行为已经构成串标，应该给予行政处罚。那么依照什么样的程序，适用什么样的法律，给予什么样的处罚，都必须遵守法律规定的程序、设定的处罚种类、实施的处罚依据进行，否则就是不受法律保护的无效行政行为。
　　 行政主体的权自何来？
　　目前，在我国的政府采购行政执法实践中，违反处罚法定原则的现象普遍存在。许多具体行政行为是依据下位法作出的，并未援引和适用上位法。在这种情况下，为维护法制统一，人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。所以，深圳这部政府采购方面的地方性法规如果需要继续适用，相关内容亟需修改。在尚未修改完善之前，对于政府采购行政执法案件，只能按我国政府采购法、相关的法律以及行政规章所规定的内容执行。
　　处罚法定原则是行政处罚的基本原则之一，也是行政处罚的最重要的原则。处罚法定原则包括三层含义：
　　其一，实施处罚的主体是法定的。我国《政府采购法》第十三条赋予财政主管部门对政府采购案件行使主管权和处罚权。
　　其二，行政处罚的依据是法定的。根据我国法律规定，法律对违法行为已经作出行政处罚规定的，行政法规只能在法律规定的种类和幅度内作具体规定。地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以处的行政处罚，但法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的，地方性法规只能在法律、行政法规规定的种类和幅度内作具体规定。
　　其三，行政处罚程序是法定的。违反程序的行政处罚行为无效。
　　 隐藏在行政处罚决定书中的缺陷
　　《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定，根据一般程序实施的行政处罚，其决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。
　　但本案中，所有行政处罚决定书都未载明处罚种类开始履行日期和截止时间。如，行政主体对供应商的行政处罚种类是“一年内禁止参加深圳市政府采购活动”。这一年的禁止期限是从什么时候开始，什么时间结束，四份行政处罚决定书中，都没有明确载明。此外，本案的行政处罚决定书也都没有记载行政救济途径和期限。
　　实践中，我们看到不少国内的政府采购行政处罚决定书总是“短斤少两”，缺少一些法定事项，典型的问题有以下一些：当事人基本情况一栏里，很少有被处罚人的地址、法定代表人或自然人的名址等；违法事实的认定究竟有什么样的证据，很少叙述；依据什么样的法律、法规或规章来确定行政处罚的种类，没有进行详细描述；行政处罚的履行期限和方式没有具体叙述；被处罚人如果不服行政处罚决定，行政救济途径和期限没有进行叙述；落款的行政机关使用全称的不是很多，如：某市政府采购办公室、某市财政局办公室、某市政府采购管理处等等。倘若法律规定的行政处罚决定书的必备要件缺位，一旦提出行政诉讼，行政机关将面临不利的法律后果，败诉的可能性也就非常大。

　　（作者系北京市辽海律师事务所主任律师。本文选自《中国政府采购案例评析》（第一卷）群众出版社2005年1月出版。本次发表时经过本版编辑。）


广东省中山市人民政府


印发中山市随军随调家属就业安置办法的通知
中府〔2008〕70号

火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属有关单位：
现将《中山市随军随调家属就业安置办法》印发给你们，请贯彻执行。

中山市人民政府
二○○八年六月十日

中山市随军随调家属就业安置办法

第一条 为做好我市随军随调家属就业安置工作，促进国防建设和经济建设协调发展，根据《国务院、中央军委批转劳动保障部等部门关于进一步做好军队干部随军家属劳动就业和社会保障工作意见的通知》（国发〔2000〕19号）和《中共中央、国务院、中央军委印发〈关于进一步做好军队转业干部安置工作的意见〉的通知》（中发〔2000〕8号）等有关文件精神，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内的机关、人民团体、企事业单位应承担安置随军随调家属就业的义务，并依照本办法完成市政府每年下达的安置任务。
第三条 本办法所称随军家属是指当年驻中山市军警部队经师以上机关批准的副营职（专业技术11级）以上或服现役（在部队服务）满15年以上干部的配偶，以及在异地批准随军当年调入中山驻军的干部配偶。随调家属是指当年批准转业符合到中山安置且符合随调条件的转业干部配偶。
第四条 随军随调家属采取指令性安置和自谋职业相结合的原则，鼓励随军随调家属自主择业、自谋职业。
第五条 凡是符合下列条件之一的，实行指令性安置：
（一）随军随调以前是公务员、企事业单位干部身份，以及具有本科以上学历或中级以上职称的；
（二）配偶在部队为副团以上干部；
（三）配偶是部队的英雄模范、立二等功以上或在艰苦边远地区工作八年以上的干部。
第六条 市人事局负责随军随调家属就业安置的综合协调工作。驻军随军家属每半年安置一次，符合安置条件的随军家属由军分区政治部汇总后报市人事局，经审核后统一进行安置。随调家属与当年的转业干部一并安置。
第七条 市人事局应参照随军随调家属的工作经历、学历、职称、专长等情况安排工作岗位，随军随调家属安排工作后享受所在单位同等条件人员的各项待遇。
第八条 对随军家属的工作安排，应从中山军分区将安置名单送达市人事局之日起3个月内完成。用人单位接到市人事局下达的安置任务后应尽快确定安置对象的岗位和工种，并在规定时间内到市人事或劳动保障部门办理有关手续。
第九条 机关、企事业单位不得拒绝接收安置随军随调家属。
第十条 凡是符合下列条件之一的，实行货币安置：
（一）随军前属工人身份的；
（二）只具有大专及以下学历的；
（三）随军前无工作单位的；
（四）属于本办法第五条规定的指令性安置对象可以选择指令安置，也可自愿选择货币安置。
第十一条 随军随调家属选择货币安置，视为地方已安置就业。鼓励随军随调家属选择货币安置，但以前已接受过指令性安置的，不得再选择货币安置。
第十二条 对选择货币安置者发放一次性安置补助金，基数为5万元，并根据配偶在部队的职务每高一级增发10000元（即副营职以下5万元，正营职6万元，副团职7万元，正团职8万元，副师职9万元，正师职10万元）。上述资金由市财政解决。领取一次性安置补助金的，5年内不得进入本市财政供养单位，如进入，须退回安置补助金。
第十三条 选择货币安置的，须由家属本人提出书面申请，经驻军单位审核同意后报中山军分区政治部备案，然后送市人事局审批。随调家属直接由市人事局核准后，发放一次性安置补助金。
第十四条 选择货币安置的随军随调家属，人事关系挂靠在市人才交流服务中心或市劳动服务中心，免交管理费。
第十五条 选择货币安置的家属从事个体经营的，享受国务院、广东省的有关优惠政策，根据《国务院、中央军委批转劳动保障部等部门关于进一步做好军队干部随军家属劳动就业和社会保障工作意见的通知》（国发〔2000〕19号）和《广东省人民政府、广东省军区转发国务院、中央军委批转劳动保障部等部门〈关于进一步做好军队干部随军家属劳动就业和社会保障工作的意见〉的通知》（粤府〔2000〕68号）的规定，3年内免征营业税和个人所得税。
第十六条 随军随调家属只能享受一次性就业安置的政策。随军随调家属在接到市人事局的安置通知后，应在规定的时间内到指定单位办理有关手续，除特殊原因外，因逾期办理手续而被用人单位拒绝接收，或者随军随调家属不服从安置的，市人事局不再负责其就业安置。
第十七条 国家、省有关法律法规或政策对随军随调家属就业另有规定的，从其规定。
第十八条 本办法自发布之日起施行。《中山市随军家属就业安置规定》（中府〔2004〕148号）同时废止。